115文下守成或创新：避险看财政，基础看人口，趋势看产业

时间：2024-03-25 10:58

来源：中国固废网

2023年，发改委发布了115号文，在本就越来越充满不确定的时代，到底会对行业产生什么样的影响？

在“2023（第十七届）固废战略论坛”上，E20执行合伙人、E20研究院院执行院长薛涛在其一个小时的报告中，对此有深入解析。以下为此部分整理文章，之前的相关部分已经发布，（具体可见→薛涛：想站在未来看现在，要会站在过去看过去），后续还将发布论坛报告的最后一个部分。

2023（第十七届）固废战略论坛薛涛演讲全视频

核心观点

1、PFI是PPP革命中诱发隐性债反扑的最大元凶，需要和其他政府付费类项目区别开来，避免误伤。115号文首次承认了PFI，并重点对PFI类项目进行了明确限制。

2、很多地方把PPP或特许经营当作自家的公建公营模式一样进行成本考核并建立报销制，而PPP或特许经营模式的本质是市场化，最大的意义在于通过承包制鼓励创新和提高效率，就像过去的包产到户。

3、E20曾经统计过财政部PPP1.0阶段下的不合规率，其中至少有50%的供水项目、73%的垃圾焚烧项目根本不走PPP的程序，政策落地中如果偏离市场逻辑就会出现这个情况。

4、使用者付费的核心在于价费机制的建立。非居民端生活垃圾计量收费相对比较容易推进，或许可以作为先发的突破点，然后再逐步攻克居民端收费。

5、从115号文的内容看，未来总的趋势，一个是取消保底量，对应可以去换取垄断权；另一个是鼓励社会资本做商业化创新，包括捆绑模式。

6、站在未来看现在，重资产公司最核心、最擅长的是投资运营，很久以后少数企业甚至会离开特许经营进入商业化领域。保底量成为众矢之的，也许市政环保领域对地方财政的强依赖和强绑定模式将逐渐被打破，我们也由此不得不从确定走向不确定。

7、我们为什么一直在推服务产品化？因为对企业来说，除了实现降本增效以外，更重要的是资产的长治久安。随着未来特许经营项目逐步到期，企业的服务质量如果不能提升，不能达到智能化、精细化的水平以及品牌化的高度，又怎么能够应对地方政府收回特许经营的冲动？

8、市政环保的机会正在出现区域的结构性分化。我国的焚烧处理能力已经整体出现了饱和，所以我们更需要关注人口和产业的情况。人口的流动和产业的转移正在带来各省市间的机会分化，分化就是多样性，这对于无论是在存量项目运营、还是在新项目投资上、还是创新上都提出了巨大的挑战。

9、避险看财政，基础看人口，趋势看产业。在E20看来，无论是守正于垃圾焚烧本身还是更大幅度的迈入商业化创新，都必须关注这三个重点。

PFI的分类终被官宣而终结 115文件带来新的挑战

目前，我们行业正处在一个迷雾中行船的时代，正面对很多不确定性。2023年发改委发布了115号文，对行业的PPP包括委托运营项目产生了很大的影响。让我有些骄傲的是：7年前，我就开始呼吁，PFI是PPP中间最大的毒瘤。结合发改委的115文可见，我这个观点终于得到了官方认可（见下图）。

这是2016年，我在“道PPP”公众号发布的关于PPP四分类基本理论（上图右下），这里面的c类就是指PFI项目。我在《解析中国式环保PPP》的分析中反复提及，PFI是PPP革命中诱发隐性债反扑的最大元凶，需要和其他政府付费类项目区别开来，避免误伤。发改委115号文后续的官方解读则首次在官方层面承认了PFI的存在，并在条文中重点对PFI类项目进行了明确限制。

2024年上班的第一天，“道PPP”这个微信公众号被清空了，也是财政PPP终结的一个标志，而我的这张2016年的微信文章截图（上图左下）也因此成了孤版。

关于115号文的问题，德勤管理咨询全国政府与基建业务主管合伙人李炜在论坛的发言中已经全部讲清楚了（相关阅读：PPP新政下，固废行业的应对策略）。所以后面，我主要就大家最关心、也是对行业最有正面作用的三个问题谈下我的看法。

在PFI的影响下，很多地方把PPP或特许经营当作自家的公建公营模式一样进行成本考核并建立报销制，而PPP或特许经营模式的本质是市场化，最大的意义在于通过承包制鼓励创新和提高效率，就像过去的包产到户。所以过去十年的财政PPP中的监审考核模式其实对市场化的内在逻辑造成了极大的伤害，115号文中这一条则有望冲抵过去PPP产生的恶果，带来行业进步的力量。所以，如何把报销制再转回承包制是我们关心的重点。但是出于控制地方负债的考虑，115文件的后期解读也要求取消保底量，这点一定程度上对行业形成了较大的挑战。

E20坚持认为，市场是决定一切运行的最基本的力量，虽然我们尊重政策，但是我们不崇拜政策。

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编辑：李丹

115文下守成或创新：避险看财政，基础看人口，趋势看产业

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