新时代的城市邻避困境及治理思考

随着中国经济的发展，城市特别是中心城市的范围越来愈大，使得原来的城市规划限制和防护距离被不断突破，原来处于“人少偏远”的邻避设施被新建的民用和商用设施包围，扩散条件改变等带来的邻避效应问题突显，导致新一轮的垃圾邻避运动正在酝酿和兴起中。在一个成熟的社会里必然有各种各样的矛盾和冲突，社会成熟的体现在于，往往能够找到一种相对平和的方法来消除冲突和矛盾，达成妥协方案。但国内垃圾行业的邻避，往往达不成多赢的局面。目前中国垃圾邻避正愈来愈趋向成为一种群体性的抗争事件，抗争的过程中往往伴随着谣言发酵、抹黑围攻环保运行企业、继而滋生暴力，最终的结果往往是政府出于稳定的考量而妥协，造成绝大多数民众的利益受损，环境投资商和运行商“流血又流泪”的故事不断上演。最近在我国西南某中心城市发生的一起垃圾邻避事件延续了之前的事态发展的惯例。

既然垃圾设施是城市发展过程中的必需品，那么是什么使得民众不顾公共福利的需要而阻止垃圾设施的兴建和运行，是什么原因主导着事态发展？

因为环境保护意识增强？

这是当然的。全民环保意识普遍增强，而不只是与“邻避”设施相关联的区域民众的环保意识提高了。事实上，也没有任何实证数据证明，发生“邻避”运动的地方民众在环保意识上比其他地方的民众更强。所以，问题恐怕主要不在于环保意识上。

因为认知能力提升？

对于风险不确定性的认知问题导致“邻避”运动的出现，这的确是一个问题。但是，在网络技术如此发达的今天，相关咨讯信息可以很便捷地获得，更何况专业人士和政府相关部门都会提供，问题恐怕主要也不在于认识和信息。

因为利益因素？

现在为什么会出现“邻避”运动？当然，利益因素是至关重要的。

不难看到，但凡与利益有着直接关联的且有明确边界的，即便会产生严重的环境污染问题，人们也不会反对，更不会出现“邻避”运动，可是与公共利益有关并且即使有技术政策保障的、但不增进（或者损害）本人利益的项目就会产生“邻避”运动。利益的分化与利益冲突是邻避现象产生的根本原因。在城市化进程中，经济发展带来利益的分化，不同利益群体之间的目标追求、利益诉求各不相同。邻避设施的修建和运行往往会成为利益博弈的导火索，不同的利益相关者从自己的立场出发认识邻避设施所具有的风险，并由此引发了“邻避效应”。对于绿水青山、生态文明建设的良好初衷，使得为利益而抗争的“私民运动”被赋予了道德正义，在身边的有可能造成环境污染的邻避设施，理所当然地就成了现成的靶子。

既然是利益问题，高举道德主义、理想主义无助于“邻避”运动的解决。与“邻避”运动没有关联的一方没有必要站在道德的制高点，批评参加“邻避”运动的人不以国家大局或公共利益为重，指责其自私；邻避相关方和借助的第三方组织也应该摈弃其环境利益的“伪公共性”大旗。

政府是解决邻避问题的核心方。化解“中国式邻避”要实现从“治理邻避”到“邻避治理”的转型。这也是新时代邻避运动的政府治理之道。

首先是在邻避设施规划决策中建立公共协商的制度机制，协商的目的首先是保证居民和地方政府、邻避设施运营方之间不同的立场和理由能够充分表达，在此基础上增进对立双方彼此之间的相互理解，最后才是寻求共识意见的达成。借鉴国内外协商民主的实践经验，诸如协商民意测验、共识会议、愿景工作坊、专题小组等形式都可以成为公共协商的具体形式。不管哪种形式，最重要的是保证不同的利益群体代表都能够坐在一起平等地表达自己的理由和态度；

其次，政府也需要认识到，自己和公众、设施运营方之间不是管理与被管理的关系，居民的支持是邻避设施顺利运行的基础，政府要树立“政策营销”的理念，不向公众隐瞒关键信息，对于不同环境边界变化要主动同居民沟通，转变以往自上而下地告知模式；

第三，敢于直面利益补偿。政府应该在建设、运行中兼顾各方的受损利益得到补偿。邻避设施牵涉到的个人利益与公共利益，都具有正当性，需要建立公共补偿机制，让受损的少数人和企业获得利益补偿，达到帕累托均衡，以保证公共利益遂行。公共补偿要亲民，形式要多样，易于接受，便于操作。单纯的经济补偿不能够满足居民多元化的需求，甚至有可能会加剧公众的恐惧，产生“用钱买命”的恐慌心理。邻避设施外形、颜色、规模等物理特征也是影响公众接受度的重要因素，色彩温和、规模适宜、外观友好、与周边环境相协调的设计更能赢得公众接受。此外，在设施规划中，还可以考虑对邻避设施所在空间进行环境改造和生态恢复，通过健康绿色美丽安全的空间景观塑造改变邻避设施周边的空间环境，如通过在设施周边规划绿化带、围墙等空间景观，将邻避设施与周边环境进行空间隔离，实现空间的生态修复。通过多元化的补偿方案，在邻避设施规划中凸显空间的正义性，变邻避设施为邻利设施，变邻避效应为迎臂效应。

邻避的补偿在国内外都有比较成功的实践。如中国台湾，垃圾焚烧厂营运前由环保署按主体工程中标价的5%提供现金补偿；在上海某餐厨垃圾项目，政府在建设规划时，采用空间补偿的方式，在邻避设施周边规划具有显著正外部效益的邻利设施，为设施周边居民提供所需的高质量公共服务；按照进场垃圾量提供运行生态补偿，补偿资金用于周边居民体检疗养等，化解公民的邻避情结，从源头避免邻避冲突的产生。

最后，遭遇邻避的民众要善待合法营运的环保企业，因为他们是全体公众利益的守护者；政府需维护合法营运的环保企业的权益，对于因城市化进程导致已建成运行的垃圾处理等邻避设施被居民住宅所包围的，政府应积极的推动这些邻避设施的迁建。

编辑：刘影