不同类型环卫一体化项目如何开展？服务费如何测算？

人工费的确定包括人工数量的确定和人员工资的确定两个方面。人员数量的确定应结合当地或国家环卫劳动定额或实际生产，核实每个工序最低所需人员数量。

由于城市环境卫生工作的特殊性，全年大部分环卫工作岗位不能间断，按劳动法中每周工作时间的要求，考虑轮休系数取1.4（按工作365 d/a计算，全年有效工作天数为261 d，人员轮休系数365÷261=1.4）。人员工资的确定一般需要考虑的因素有当地有关环卫工人最低工资政策要求、高温补贴、岗位津贴、法定节假日加班补贴以及工作时间的规定等，这些都将影响人工费取值，从而影响项目最终服务费用。

3）机械作业的合理确定

机械作业在替代人工、降低作业成本方面效果显著。以清扫保洁作业单价来分析，人工清扫保洁单价为16~18元/m²，机械洗扫单价为3.7~4.0元/m²，机械机扫单价为2.4~3.3元/m²。机械化是环卫作业的发展趋势，因此我国诸多城市在“十四五”规划中提出机械化作业指标要求。在测算中原则上能采用机械化作业的道路需按机械化作业工序进行测算。

目前我国大部分城市在主次干道、车行道均已采用机械化作业模式，但对于人行道、非机动车道以及道路宽度小于10 m的道路，因条件复杂，现状仍以人工作业为主，故在测算中应依据作业工艺合理测算。

（4）合同期限确定

根据查阅公开招标的信息，我国部分城市采用政府购买服务方式采购环卫一体化项目时，项目服务期有8年（3+2+3）、9年（3+3+3）等案例。

《关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》（财预〔2017〕87号）规定，政府购买服务期限应严格限定在年度预算和中期财政规划期限内。而中期财政规划应根据《国务院关于实行中期财政规划管理的意见》（国发〔2015〕3号），“按照三年滚动方式编制，第一年规划约束对应年度预算，后两年规划指引对应年度预算”，即期限不超过3年。因此，在政府购买服务合同期限届满后，如仍需进行委托运营的，应重新开展政府采购活动。

财政部颁布的《政府购买服务管理办法》（财政部令第102号）对政府购买服务的合同期限进一步予以明确：“政府购买服务合同履行期限一般不超过1年；在预算保障的前提下，对于购买内容相对固定、连续性强、经费来源稳定、价格变化幅度小的政府购买服务项目，可以签订履行期限不超过3年的政府购买服务合同”。部分城市在政府购买服务合同期满后，采取自动顺延或直接续签的方式存在合规和履行风险。

（5）开展项目按效付费

《项目支出绩效评价管理办法》（财预〔2020〕10 号）规定“一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算项目支出的绩效评价适用本办法”。即财政部门以社会资本方在项目合作期内提供公共服务的绩效评价结果作为支付条件。由于绩效考核结果直接影响项目承接主体每年获取的收益，因此绩效考核方式、考核内容都需要明确。

对于政府购买服务项目中，一般环卫主管部门会制定考核办法，将购买服务项目的10%~20%资金作为考核资金，支付时与项目绩效评估结果挂钩。

2. 环卫一体化特许经营项目

（1）项目实施流程

涉及工程建设的环卫一体化特许经营项目工作开展依据是《基础设施和公用事业特许经营管理办法》（第25号令）。

项目实施时，环卫主管部门需委托咨询机构编制项目可行性研究报告，并通过相应的审批工作；同时委托具有相应能力和经验的实施方案编制单位，开展特许经营可行性评估和编制特许经营项目实施方案，以及协助环卫主管部门通过物有所值评估等工作。

环卫主管部门会同各部门对实施方案进行审查，并综合各部门书面审查意见后报本级人民政府或其授权部门审定特许经营项目实施方案。经审定后，项目可通过公开招标方式选择特许经营者。因涉及工程建设，依据《国家发展改革委关于依法依规加强 PPP项目投资和建设管理的通知》（发改投资规〔2019〕1098号）规定：“不得以实施方案审查等任何形式规避或替代项目审批、核准、备案，以及可行性论证和审查程序”。在项目实施过程中，应注重对项目可行性的论证工作。

（2）项目服务费测算

环卫一体化特许经营项目的投资成本主要由项目建设总投资和运营成本构成，其中项目建设总投资包括项目建设期内的建设投资、建设期利息和流动资金，且项目建设总投资需经过政府财政和审计部门确认。

由于采用特许经营项目合同为长期合同，标的物一般为产品单价（吨垃圾费用）或者政府每年应支付的服务费用，而不是投资成本。

政府每年直接付费数额为：社会资本方承担的年均建设成本（即经过政府财政和审计部门确认的建设总投资折现成各年度现值）、年度运营成本和合理利润之和，再减去每年使用者付费的数额（若有）。

此外，政府每年直接付费的数额与当年项目公司（社会资本方）绩效评价结果完全挂钩，政府财政部门按照绩效评价结果安排相应支出。

（3）开展项目按效付费

按政策要求，政府承担的年度运营补贴支出应与当年项目公司（社会资本）绩效评价结果完全挂钩。环卫一体化特许经营项目按效付费共有3种方式。

1）全部可行性缺口补助与运营期绩效考核挂钩，其计算公式如下：

政府实际支付可行性缺口补助=（可用性付费+运营绩效付费）×绩效考核系数      

对于运营费用在项目服务费用中占比较大的项目，这种挂钩方式社会资本方一般容易接受。但对于建设投资占比大、运营费用占比小的项目，由于项目公司建设期投入较大，动辄几亿元投入，运营收入较少，项目公司的主要收入来源为政府补助，这种挂钩方式，一旦绩效考核结果不理想，动辄扣减费用数百万、千万，社会资本方较难接受，项目融资风险较高。

2）“可用性付费”与“运营绩效付费”相分离的绩效考核方式，其计算公式如下：

政府实际支付可行性缺口补助=可用性付费×建设期绩效考核系数+运营绩效付费×运营期绩效考核系数

编辑：赵凡