不同类型环卫一体化项目如何开展？服务费如何测算？

在我国环卫市场化全面铺开和城市精细化管理的背景下，各地普遍通过环卫一体化方式开展辖区内环卫服务项目。

本文主要从政府购买服务类环卫一体化项目和特许经营类环卫一体化项目为研究对象，重点论述项目如何开展，服务费如何测算、运作过程中可能遇见的问题及解决办法。

环卫市场化改革起步于2002年，建设部印发《关于加快市政公用行业市场化进程的意见》，是我国第一次使用文件形式确定市政公用行业改革的方向，是中国环卫开始迈向市场化和产业化的里程碑。

2013年，国务院发布《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》，环卫市场化由此进入快车道，环卫服务由初期的碎片化、低端化逐步过渡到一体化、机械化、专业化、精细化、智慧化；环卫服务项目运作模式也由初期的政府供给形式，过渡到政府购买服务、特许经营和PPP多种运作模式。

本文从环卫一体化项目特点出发，分别论述不同类型环卫一体化项目运作过程、运作中注意事项，并提出项目运作的建议。

我国环卫一体化业务开展情况

近年来，环卫一体化项目屡见报端，环卫一体化项目既包括环卫作业内容、作业范围的横向拓展，又包括环卫作业上下游各环节的纵向延伸。

如地方政府将道路清扫保洁、垃圾收运、小广告清理、环卫设施（垃圾转运站、公共厕所、环卫停车场等）管养、绿化带垃圾捡拾、河道垃圾清理等环卫作业内容整体打包交给市场化企业承担；又如地方政府将城市和农村的环卫业务进行统筹安排，整体打包交给市场化企业承担；还有地方政府将垃圾的收集、运输、处置各环节作为一个整体交给市场化企业承担，这些都可以称之为环卫一体化项目。

环卫一体化项目有利于企业形成规模效应，从全产业链的角度能够降低作业成本，符合行业向上下游整合的发展趋势。对政府而言，也有利于明确责任主体，提高监督效率。

环卫一体化项目是当前环卫服务行业的主流选择，近年来上亿元的环卫一体化项目层出不穷，小环卫走向大环卫，推动服务模式不断变革。经查阅我国各地政府采购网，2021年环卫市场化合同额前10名中有7个项目是环卫一体化项目，合同金额高达256亿元。

环卫一体化项目运作分析

根据是否涵盖工程建设类内容，环卫一体化项目分为2种类型：

一是不涉及工程建设的环卫一体化项目，如道路清扫保洁、垃圾清运、环卫设施管养类型的环卫一体化项目，此类型项目可采用政府购买服务方式运作，也可通过特许经营、PPP模式运作。

二是涉及工程建设的环卫一体化项目，如项目内容除道路清扫保洁、垃圾清运、环卫设施管养外，还含有垃圾转运站的建设、改造等工程建设内容的环卫一体化项目，此类项目仅能通过特许经营或PPP模式运作。

由于PPP项目趋于严格，近两年来环卫一体化项目更多采用特许经营模式，同时为避免重复论述，本文主要从以不涉及工程建设的政府购买服务类环卫一体化项目和涉及工程建设的环卫一体化特许经营项目为研究对象，重点论述项目如何开展，服务费如何测算、运作过程中可能遇见的问题及解决办法。

1. 政府购买服务类环卫一体化项目

（1）项目实施流程

政府购买服务类项目依据《政府购买服务管理办法》开展工作：环卫主管部门编制年度预算时，将购买服务项目纳入政府采购预算中，与部门预算一并报送财政局审核；财政部门审核后纳入下一年度财政预算草案；报同级人民政府同意；报本级人民代表大会审议通过。批准后，财政局将购买服务表格随部门预算批复一并下达给购买主体，然后再公开招标确定承接主体。

在项目的实施过程中，重点在于咨询机构替环卫主管部门明确采购范围、制定环卫作业的标准和考核办法。方便环卫主管部门日常对承接主体的环卫作业质量进行考核，并依据考核结果拨付环卫作业费。

（2）项目服务费测算

对于政府购买服务类环卫一体化项目，该类项目服务费用测算可以采用定额测算。一般各省（市）住建部门会出台环卫作业消耗量定额，如北京、上海、天津、山东、河南、福建、湖北、广东、广西壮族自治区等，政府部门可依据定额计算环卫作业费用，据此安排财政预算。

当然，我国仍有不少省份没有出台环卫作业计价定额（消耗量定额），或出台计价定额时间较早，作业单价、作业工序不能满足实际需要，编制人员可参照定额计算思路对环卫作业费用进行测算。测算采用全费用单价计价办法，包括人工费、工具费、机械使用费、规费、管理费、利润、税金。

以环卫一体化项目案例中的道路清扫保洁为例，人工费（含规费）、机械费、管理费和利润税金各项费用占道路清扫总费用的比例分别为54.9%、23.5%、8.9%、12.7%；垃圾清运项目中的人工费（含规费）、机械费、管理费和利润税金各项费用占道路清扫总费用的比例分别为37%、42%、8%、13%。

（3）费用测算过程需要注意事项

1）服务内容与作业标准确定

服务内容、作业标准均为项目合同的重要组成部分。服务内容明确了服务对象有哪些、服务的工程量是多少；作业标准则明确了道路清扫保洁的等级、作业时间、作业频次、作业质量要求等，这些要素都直接与作业费用挂钩，也是日后进行绩效考核的明确指标要求。

需要指出，目前我国大多城市已经进入精细化管理时代，有的城市提出了“席地而坐”、“大会战+居家保洁+毛细血管”等清扫保洁作业模式。高标准的要求，政府需要付出对等的费用才能实现，因此基于财政预算，需要地方政府提出适合自身的环卫作业标准。

2）人工费的合理确定

在清扫保洁、公厕管养等人力为主的环卫一体化项目中，其人力成本占总服务费用的比例超过50%，倘如机械化率低或公厕保洁要求更高的话，人力成本占比将更高。因此，环卫一体化项目如果人工费测算过低将导致项目无法开展，测算过高又将导致政府多付费。

编辑：赵凡