深度解读丨补贴退坡，请放慢些脚步

此次的电价改革措施虽然不会直接影响焚烧补贴的机制，但是长久来看，此次的电价改革旨在将燃煤发电价格充分市场化操作，为未来可能的可再生能源(及其补贴)的市场化深化改革埋下伏，垃圾焚烧发电的补贴机制存在与此次电价市场化改革的联动可能，垃圾焚烧产业需继续关注相关政策的后续发展及变革所带来的不确定性。

在明确了以上条件的基础上，我们认为国补退坡的可能方式主要有4种：

① 调整标杆电价

根据《可再生能源法》第十九条，可再生能源发电项目的上网电价，由国务院价格主管部门根据不同类型可再生能源发电的特点和不同地区的情况，按照有利于促进可再生能源开发利用和经济合理的原则确定，并根据可再生能源开发利用技术的发展适时调整。上网电价应当公布。对比风电及光伏发电的补贴改革过程，我们认为最直接的方式即与风电和光伏发电相同，采取直接调整上网标杆电价的形式，即改变“0.65元/千瓦时”的标准，改变下限不会低于燃煤发电标杆电价与省补之和，也就是改变幅度最多为国补0.15-0.3元中的部分。如此调整后对运营企业的影响(/吨计)≈退坡幅度(元/千瓦时)×280千瓦时/吨。

风险提示

调整后影响项目整体效益，导致资本内部收益率无法达到预期，只能通过调整收入的另一部分，即处理费，进行补偿，使得处理费上升幅度(吨单价)≈退坡幅度(元/千瓦时)×280千瓦时/吨，大概在42-84元/吨之间。提高价格对项目当地政府财政增加较大压力，谈判存在难度，推动可能不及预期。

② 国家补助转移为省补

将垃圾焚烧发电国补支出从可再生能源基金中剔除，转为由省级政府安排相关补贴资金(可能保持原价，可能部分降价，由省级统筹管理)。可以在一定程度上缓解可再生能源基金的资金缺口。如保持原价，则不影响运营企业实际补贴;若省级降低补贴标准，则影响与方式①相似，主要取决于退坡幅度。

风险提示

除方式①所提由于降低补贴标准带来的风险外，此种调整方式下企业还应注意支付风险。原有补贴政策是由国家基金进行支付，目前虽然由于基金补贴导致部分滞后，但有国家背书相对风险较低。如调整为省(甚至于下放至市)，则相应支付风险上升。

③ 由电网企业直接核定补贴对象和金额

此次事件中财政部的《答复》中提出拟“放开目录管理，由电网企业直接确认符合补贴要求的项目及对应补贴金额。”由电网企业直接运作的好处在于补贴可以实质进入上网电价中统一结算，有望改善目前垃圾焚烧运营企业补贴滞后问题。但《答复》中并没有明确转移至电网企业结算后的实际资金来源。这里我们分析认为可能再次调整可再生能源基金征收标准作为补足基金的一部分方式。前文已提到截至目前，该标准已调整3次，业内早已有再次调整的预判和呼声。

风险提示

由电网企业直接核定补贴对象和金额需要国家出台相应的核定标准，已确保电网企业可以以统一的标准确定什么样的项目可以获得补贴以及获得多少补贴。在标准全部到位前，不具备实操可能。可能导致政策推进不及预期。

④ 转由市场解决(处理费)

此次事件中财政部的《答复》中提出拟“引导通过垃圾处理费等市场化方式对垃圾焚烧发电产业予以支持。”前文已详细分析了垃圾焚烧项目的收入模式，由于补贴政策调整所带来的上网电费的减少，转由另一方面的垃圾处理费协调解决确是一条出路。据《垃圾焚烧发电BOT项目成本测算和分析报告(2018版)》分析，目前我国生活垃圾焚烧项目一般采用的回报机制为“可行性缺口补助”，垃圾焚烧发电取得上网售电收入，不足部分由政府以垃圾处理服务费的方式对项目公司予以补助。那么增加垃圾处理费补售电收入的不足看起来合情合理。但是需要注意的是，垃圾处理费全部是由项目所在地的地方政府财政负担，提高标准对地方财政压力较大。另一方面随着CPI/PPI指数的逐年增长，垃圾焚烧项目的成本已呈逐年上涨趋势，在此条件下，处理费本身也有一定上浮调整，若再增加42-84元/吨的处理费(对部分项目相当于增长1倍多)，对于地方财政压力不小。

风险提示

与方式②类似，企业应注意地方政府的支付风险。

再来看一下《答复》中提到的另外两方面问题，“效率低”和“生态效益差”

6.效率较低

造成垃圾焚烧锅炉效率低下的原因有：1)城市生活垃圾的高水分、低热值(相较于煤炭);2)焚烧锅炉热功率相对较小，蒸发量一般不会超过100t/h，出于经济原因，能量回收措施有局限性;3)垃圾焚烧后烟气中含灰尘及各种复杂成份，带来燃烧室内热回收的局限性。4)为了确保烟气净化处理系统的进口烟气温度满足要求，设计时考虑垃圾焚烧锅炉排烟温度一般为220℃左右，大大高于火电厂锅炉排烟温度。也就是说为了环保效益牺牲了垃圾焚烧锅炉的经济效益。

垃圾焚烧锅炉生产的蒸汽其参数偏低，原因如下：1)焚烧锅炉的热功率较小，在同容量的小型火电厂中也同样不会应用高压蒸汽参数;2)焚烧锅炉燃烧气体中含有的氯化物盐类会引起过热器的高温腐蚀。

垃圾焚烧发电由于其特殊性，厂用电率较高，约为17%～25 %，其原因为：1)垃圾焚烧发电厂容量小、蒸汽参数低;2)系统复杂，辅机数量及耗电量增加。垃圾输送储存及炉排驱动系统能耗较大;同时，因垃圾焚烧产生的烟气中有害成分较多，需要有烟气净化处理系统等，增加了辅机，并导致引风机功率增加。

总体来讲，垃圾焚烧存在其客观特殊性，为达到环保要求，使得整体效率不及燃煤电厂，但需要明确的是，垃圾焚烧的首要目的是将生活垃圾无害化处置，其产生的环境效益、生态效益、社会效益都不是传统发电或其他可再生能源可相比的，而其作为可再生能源，由于其本职功能以及为了环境效益牺牲发电效率，更不应与燃煤电厂直接对比发电效率。作为环保终端处置设施，其再生能源化属性理应推动与支持;而作为再生能源设施，其核心环保功能以及为了洁净排放而牺牲发电效率的环境友好属性也理应政策鼓励。若与风电、光伏等可再生能源相比，在“弃风”“弃光”等现象仍较为普遍的情况下说垃圾焚烧“效率低”难免有些牵强。

编辑：程彩云