PPP规范碰上融资难又贵？业界研讨环保PPP如何高效推进

冷静期的热思考

　　国家发改委和财政部PPP双库专家、北京荣邦瑞明投资管理有限责任公司总经理陈民先从银行视角为大家分析了PPP项目的融资特性。早期方案设计上应该考虑能否完成“项目融资”，包括金融机构关心的基本交易条件设计、风险场景下财务状况模拟、风险分担者评估等维度。与此对应的，是三个方面的“达标”。（1）项目基本盈利水平。项目的基本IRR和现金流水平要覆盖银行的本息；IRR>银行贷款利率；现金流量>充足的还款付息倍数。（2）项目风险分担方案。要求项目正常运营的风险需可控；终止合同需要有补偿。（3）项目风险分担者。政府有意愿分担；企业有专业的能力分担。

北京荣邦瑞明投资管理有限责任公司总经理  陈民

　　针对水务PPP项目中的水量预测与风险承担，陈民表示，实际上遵循覆盖经营成本、银行还本付息、企业资金平衡到企业获得微利的顺序，最后确定一个政府与企业的谈判区域。

水量预测与风险承担

　　关于提前终止，陈民指出应区别不同情形进行设定。其中，项目公司违约下，政府给予项目公司的补偿，一般是基于资产净值的补偿，即移交资产的账面净值－终止违约金。政府违约情况下，一种方式是基于资产净值的补偿，即 移交资产的账面净值+一定期限内的预期利润；另一种方式在国外比较常见，是基于项目公允价值的补偿，即以项目剩余期限内的净现金流的现值为依据。

　　陈民认为，从风险分配合理安排的角度，过去政府“公建公营”是所有风险自担，现在PPP下，风险分担应遵循“银行基本不承担风险→企业承担有限的风险→政府承担剩余的风险”原则。

　　对于环境企业，陈民建议关注环保资产的长期价值。因为环保项目大部分为重资产领域，资金回收期较长，收益主要靠实际运营的效率，企业的投资价值取决于未来现金流的可持续性和稳定性。

　　关于PPP未来发展，陈民指出，不少地方采取的是“成熟一个、推进一个”的方式，但财政承受能力论证“10%”的额度资源有限，很可能形成对真正迫切需要、但尚处前期阶段的公共项目的“挤占”。因此，他建议转变做法， 选择1至2类重点的基础设施、公共服务领域/行业，做精PPP。此外，无关联度的项目捆绑打包、联合体“拉郎配”等现象对PPP实际成效不利，建议各方予以重视。

　　陈民还指出目前“10%”实际上对预算收支或者说政府现金流的管理，但没有将地方政府视为一个独立的信用主体。当然，政府管理会计、政府财务报表的完善将有利于政府更好进行包括PPP在内的项目管理。而PPP的真正出路则在于“创新”：一方面是政府创新，包括政策、标准和形态上的创新；另一方面是企业创新，包括产品、技术、服务的创新。政企各方的创新肯定会产生更高效的模式，更合理的交易机制。建议企业不要在政策上转圈、或者甚至寻找政策漏洞，而应当回归提升自身的竞争力和优势。企业真正的创新实践，如果真能为政府解决公共问题，肯定会为政府相关政策和规范所接纳。

　　财政部PPP专家、北京大岳咨询主任咨询师唐凤池在会上从其咨询实操的角度分享了一些看法。他表示之前写过一篇文章，大的形势判断没有变化。（相关阅读：一抓就死、一放就乱？唐凤池对PPP现状及未来的思考）92号文、192号文、23号文等系列政策出台的目的是化解系统性风险。他认为，项目库目前已成为PPP规范管理的“牛鼻子”，因为不规范就不能入库、已经入库的可能清理出库或被要求整改，不在库则很难融资，这样倒逼地方进行规范操作。92号文要求“审慎开展政府付费性项目”，有些地方政府则是理解为不让做，或者是“不做不出错、做了可能犯错”。

　　唐凤池还表示，除了PPP之外，“混改”的方式也是值得关注的，特别是供水、供热、垃圾处理、污水处理领域。

　　而关于PPP未来发展，他认为随着资管新规、PPP立法等逐步落地，PPP市场会回归到常态。而且，从逻辑上讲，PPP本质上具有商业属性，市场主体是主要参与者，将会有更好的发展机会和成长空间。

北京大岳咨询主任咨询师  唐凤池

　　财政部和发改委PPP双库专家家、毕马威(中国)公司基础设施投融资(IGH )合伙人李炜未现场出席沙龙，他以书面的方式分享了相关看法和建议。

毕马威(中国)公司基础设施投融资(IGH )合伙人  李炜

　　关于PPP前景，李炜指出，自2014年PPP模式普及和发展以来，财政部、国家发改委等机构一直将规范、可控和透明作为PPP操作的主要要求，建立了PPP综合信息平台、财政承受能力论证、物有所值评价等常态化制度，并出台了87号文、92号文、23号文等文件来落实上述要求。他认为，规范、可控要求下操作实施的PPP项目从未遇冷，这与他年初预判基本一致，会从“重量”向“重质”转变和发展。这一次财政部、文旅部等国家部委，海南、西安等地方政府印发的相关意见，就代表和证明了各级政府对规范的PPP项目的强烈信心和促进意愿，而规范的PPP项目进一步的扩展，也将有助于实现“推动公共服务领域供给侧结构性改革，引入市场的机制和资源，提升管理能力，促进公共服务提质增效”的初心和目的。环保方面，有收费权的供水、燃气、固废等基础设施和市政公用项目形成的资产对于资本市场来说毫无疑问是优质资产，此类项目并不会遇冷。在环保领域，“全面实施”的污水和垃圾处理项目，以及国家关于海绵城市和黑臭水体治理等环保项目有着行业政策的鼓励支持，此类项目也不会遇冷。但是，对于那些打着环保项目旗号但本质上却以工程建设为主要内容的项目，估计还是会留在在寒冬中。

　　对于PPP项目库动态管理已制度化，李炜认为，今后PPP方案设计需要重点关注以下四个方面：（1）坚持以绩效付费为导向。在环保尤其是水务和固废领域已形成了以按结果付费（达标服务）为主的模式，但现在由于PPP项目工程化现象明显，很多领域出现了大量可用性付费+运营维护付费的模式，我们认为以上对绩效产出比较明确的行业，还是应坚持按结果付费的绩效考核方式；但对边界条件比较模糊，如水环境综合治理、海绵城市、城镇综合开发类等项目，绩效产出较难确定的，目前虽不得不采用可用性付费+运营维护付费模式，但实施时应注意不能固化政府支付责任，且这类项目最终也会应逐步过渡到以达标服务结果为主的绩效考核模式。（2）统筹财政支出责任。PPP项目的衡量标准，应坚持在全生命周期内统筹考虑财政在项目投资、建设、运营、维护中的总支出，避免某些地方“重建设、轻运营”的现象。（3）避免违规变相融资的现象发生。要理顺项目建设规模与当地财政承受能力以及项目前期费用与总投资这两组关系。（4）重视并规范项目程序。具体包括项目“一案两评”报告和最终签订的PPP协议是否一致，中标社会资本和组建项目公司的股东是否一致等问题。

编辑：刘影