首个省级PPP负面清单发布：无“运营”工程不得采用PPP模式

2017年年末，《关于规范政府和社会资本合作(PPP)综合信息平台项目库管理的通知》》(财办金〔2017〕92号)及《关于加强中央企业PPP业务风险管控的通知》(国资发财管〔2017〕192号)等系列政策文件出台，业界解读认为PPP进入从起飞转向平飞的新阶段。PPP运营受到高度关注。

近日网传湖南省财政厅发文《关于实施PPP和政府购买服务负面清单管理的通知》(湘财债管〔2018〕7号)。根据该报道所附文件图片，该省PPP负面清单规定如下：

PPP模式应当用于投资规模较大、需求长期稳定、价格调整机制灵活、市场化程度较高的城市基础设施及公共服务类项目，对政府参与的污水处理和垃圾处理项目全面实施PPP模式。

下列情形不得运用PPP模式：

1、 不属于公共服务领域，政府不负有提供义务的，如商业地产开发、招商引资项目等;

2、 因涉及国家安全或重大公共利益等，不适宜由社会资本承担的;

3、 仅涉及工程建设而无实际运营内容、无现金流，完全由政府付费的，如市政道路建设、公路建设、广场、绿化(风光)带等工程建设;

4、 采用建设-移交(BT)方式实施的;

5、 政府方回购社会资本投资本金、向社会资本承诺固定收益的。

图片来源：PPP头条

PPP负面清单第三条“仅涉及工程建设而无实际运营内容、无现金流，完全由政府付费的”尤其为业界所重视，对其解读也有不同的声音。比如，有多位专家呼吁此类政策出台应慎重，需要考虑对已有项目的影响和解决办法，更要正视地方各类建设及扶贫等任务繁重、地方债等其他渠道有限的现实。

E20环境平台始终强调PPP的运营属性。E20研究院执行院长薛涛对PPP负面清单点评认为，一方面，真正运营项目即便是纯政府付费也没问题，比如环境监测PPP、环卫PPP、垃圾焚烧PPP项目等，核心是有真正的运营;另一方面，纯政府付费中没有运营，但有维护的PFI类就能“搭便车”算为运营?其实关键在于维护是否有难度、绩效压力是否足够，比如黑臭水体可能最终还能过关，但人民广场、市政道路绿化景观就很难符合标准。

早在《关于进一步做好政府和社会资本合作项目示范工作的通知》(财金[2015]57号)出台时，E20研究院就解读指出其最大亮点在于关闭BT通道，突出运营和绩效，避免垫资型、工程化环保治理痼疾，对推进环境绩效合同服务落地和E20产业地图中I方阵之环境一级开发商最终形成意义重大。

2016年，E20发布E20市政环保PPP分类格局图，将PPP分为政府监管型特许经营领域、政府购买服务型特许经营领域、非特许经营的政府购买型PPP(PFI)、不含融资和基础设施建设的非PPP的政府购买服务四类。曾对PPP的可维护性、可运营性进行分析论述。其中，PFI类政府付费的C类项目容易带来类BT拉长版的倾向，但是对于黑臭水体这类项目，存在区域环境技术集成的必要性和运营绩效压力，可以通过强化可用性付费和运营绩效的捆绑以实现长期运营绩效的刚性化，使专业水务运营公司的核心能力得以发挥，做到“专业的人做专业的事情”，最终实现物有所值(详情请点击：薛涛：环保PPP年度盘点，分类后的顶层思考与产业变局)。

E20市政环保PPP分类格局图

财办金〔2017〕92号文前后，史部长、王司长和江苏省财政厅宋厅长相继发表重要讲话（详情参考：PPP即将纠偏?史耀斌部长讲话之于环保行业的几个看点），江苏省的规范文件出台(《江苏省财政厅关于进一步推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见》，苏财金〔2017〕92号)。E20研究院分别作了解读。其中，从史部长讲话可以看出：政府付费类PPP可以坚持的走下去(当然有附加条件)，不必盲目悲观，但政府付费类PPP项目还分可以按量结算的B类项目和不能按量结算的C类PFI类项目，需要区别对待;适合PPP的选择标准应该是长期运营效率的提高，那么项目本身要在长期运营上存在绩效压力;PPP2.0时期，大量工程公司的参与冲击了环保行业的格局，希望看到的是专业运营公司应该依靠他们的核心能力继续引领行业的发展，而不是重建设轻运营的旧疾再次发作。

对于江苏省财政厅宋厅长的讲话（详情参考：江苏财政厅副厅长讲话：规范PPP收紧完全政府付费项目），我们认为，纯财政支付的可用性付费类项目是否适合PPP的，应该考虑以下因素：(1)具体适用领域急迫性和适合档次定位，需要从行业和地方发展角度在立项上强化科学统筹再把关;(2)没有长期运营绩效压力的PPP一定就是仅仅为了图个融资最后难免一地鸡毛。他还提出各地上马PPP项目应该坚持几个优先原则：一是重要性，关系基本民生、经济发展、中央要求(如环保)的项目，应该优先，而非目前许多地方“成熟一个、实施一个”的做法;二是运营性，绩效考核清晰、长期运营绩效提高压力明显、适合发挥PPP优势的应优先，而非某些“政绩工程”优先;三是适当性，要考虑PPP项目是否和当地经济水平、地方财力相匹匹配，对规模、体量、质量要求进行合理设计，避免出现背离地方经济发展水平和必要性的“过度豪华”的PPP项目。

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对于真运营的强调，也是对专业领域社会资本提供公平竞争环境的必然。在环保领域尤为如此。在中国国情下，对各企业平等而待，无论民企、外企还是国企，要避免设置歧视性招标条件。在PPP考核付费体系中，必须把环境绩效严格捆绑在整个运营期的回报中，从而避免任何一类企业有通过工程利润提前实现短期套利的机会，最终造成绩效迷失和实际上的投资浪费。“不在于哪类企业获利与否，关键还是环境治理效果。”(详情请点击：环保PPP遭建筑商扫货，给环境“治病”只是有钱就行?)

编辑：程彩云