人大常委会“固废法”执法检查报告深度解读

2. 当前现状及主要问题

在生活垃圾分类及处理工作有序推进的同时，当前“固废法”的实施特别是生活垃圾分类工作的推进仍面临一些突出问题。

一是总量大，存量多。我国每年产生畜禽养殖废弃物近40亿吨、主要农作物秸秆约10亿吨，大中城市生活垃圾约2亿吨，且呈增长态势。我国目前平均每人每年产生的垃圾量约300千克，并仍以10%的速度递增，历年垃圾存量已达到66亿吨，侵占了5亿多平方米的土地。

图 1 历年全国城市生活垃圾清运量统计（数据来源：2015年城乡建设统计年鉴）

二是末端处理方式单一制约前端分类。就处理方式而言，虽然生活垃圾无害化处理程度正在逐年增长（非无害化处置数量年均下降18%），但截止到2015年，采用填埋方式处理的仍然占主要部分（61%），垃圾减量化和末端分类处理仍然任务艰巨。城乡结合部的“垃圾围城”现象比较突出，大部分建筑垃圾没有固定消纳场所，存在无序乱倒现象。生活垃圾分类探索了多年，尚未取得实质性突破，公众参与分类意识薄弱，一些居民区垃圾分类设施形同虚设，基本上还是“混合倾倒、混合清运、混合堆放、混合处理”的状况。究其原因，末端分类处理设施的不健全，是前端分类无法推进的主要原因。

图 2 历年生活垃圾末端处理情况

三是新形势、新业态带来的新问题。随着经济社会快速发展，新业态不断涌现，新问题随之产生，如快递包装废弃物、报废汽车等快速增长，餐饮业的快速发展等，对细分垃圾的处理设施要求不断增加，大件垃圾、建筑垃圾、餐厨及厨余垃圾的急剧增长，对生活垃圾分类的实施和末端单独处理设施的配合不断提出新要求。

四是各项制度落实不够到位。首先，部分企业的主体责任意识不强，不考虑产品废弃后的环境影响，未承担回收处置责任；其次，污染者付费机制尚未有效建立。不少地方未制定垃圾收费政策，已出台的也存在征收范围有限、收费标准偏低、不能做到应收尽收等问题，难以覆盖全部治理成本，大量应由污染者承担的治理成本转嫁给政府和社会。第三，推行垃圾分类制度等工作的法制保障薄弱，配套法规和地方性法规有待健全，各政府部门职责边界还不够明确，权责不够统一。最后，公民的环保意识和道德意识还有待提高，崇尚勤俭节约、低碳环保的社会氛围需要大力培育。

3. 制约因素分析及未来展望

E20研究院分析认为，生活垃圾分类处理主要有三大特点，一是末端处置决定源头分类的基本逻辑。末端细分后的垃圾分类别处置设施对前端的生活垃圾分类有决定性的制约作用。例如，当前我国大部分城市没有设置大件垃圾处理厂，在居民生活水平不断提高，家具更新换代频繁的当下，产生了越来越多生活垃圾焚烧厂或填埋场不可接纳垃圾。随着生活垃圾末端分类别处置设施的需求越来越高（例如厨余垃圾处理厂、建筑垃圾处理厂），越来越完善的垃圾末端分类别处置设施体系的建立，将对生活垃圾源头分类提供强制推行的基础及需求侧的动力。二是分散的收集网络。在固体废物产业链中，生活垃圾主要通过户线进行收集，与污水等其他污染物不同，其收集网络难以形成集成，因而其非法丢弃难度和成本较低，垃圾分类的监管难度很大。三是伪资源化难度小，成本低。以餐厨垃圾为例，不法商贩通过收购餐厨垃圾可以制造地沟油重返餐桌，实现“伪资源化”，成本极低且利润丰厚；小餐馆向不法商贩出售餐厨垃圾可获得相应的利润，而进行垃圾分类进入专门的餐厨垃圾处理厂则需要支付处理费用，在监管力度不强的情况下，“地沟油”现象难以禁止，而餐厨垃圾处理厂则面临着进料不足的尴尬处境。

图 3 E20固体废物产业链图

未来的生活垃圾分类处理，将成为生活垃圾减量化、资源化、无害化的治理协同的关键一环。减量化、资源化、无害化是有机统一的，必须作为一个整体加以把握。减量化突出源头治理，资源化注重变废为宝，无害化强调最大限度减少对环境和人体健康的危害性。而无害化是固体废物环境管理的根本目的。

针对生活垃圾分类主体众多，落实不到位的问题，我国将逐步完善污染者付费机制和税收制度，积极培育第三方治理主体，推广运用政府和社会资本合作（PPP）模式，走出一条污染者付费、政府政策扶持、专门机构治理的固体废物污染治理新路子。

在监管层面，未来将建立由环保牵头、有关部门分工负责的部门联动机制，健全政府主导、行业主管、部门协调、属地管理的监管体系。

在技术支持方面，政府将加大固体废物利用处置技术的科研投入和政策支持，鼓励开展固体废物污染防治的科学技术研究，加强专业平台和技术人才队伍建设，加快研发推广新型实用技术。因此末端分类后垃圾的专用处理设备和技术有望进一步发展，逐步解决末端分类处理设施不足的困境，打通从垃圾源头分类到末端处理的全产业链。

深度解读危险废弃物处理领域

本次对“固废法”实施情况的执法检查同时也对危险废物管理的实施情况进行了检查，包括对危险废物监管等配套法规制度的制定和执行情况、危险废物污染防治责任落实和监察执法情况，法律实施中存在的主要问题以及对完善修改危险废物管理制度也提出了意见和建议等。

1. 危险废物管理主要工作及成效

危险废物管理是党中央高度关注、人民群众普遍关心的重点难点问题。自党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视危险废物污染防治工作，对危险废物污染防治以及配套管理制度等都做出了一系列新决策新部署。各级政府和相关部门坚决贯彻党中央决策部署，认真落实法律规定，危险废物污染防治工作取得了长足进步。

编辑：徐冰冰