【征文】以PPP模式推动政府融资平台公司改革研究

摘   要：平台公司在我国已有二十多年的历史，对推动我国城市化起到了重要作用，但也出现了债务规模大、融资成本高、效率低下、权利寻租等问题。本文提出用PPP模式对平台公司进行改革的方案，按照“先政府后平台、先债务后项目、先存量后增量”的思路，并坚持“分类实施”的原则，逐步实现平台公司与政府脱钩，建立现代企业制度。 

关键词：平台公司、PPP、改革 

一、政府融资平台公司的界定

国务院印发的《关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》（国发[2010]19号）中，对地方政府融资平台公司的界定为“由地方政府及其部门和机构等通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立，承担政府投资项目融资功能，并拥有独立法人资格的经济实体”。

财政部、国家发改委、人民银行、银监会联合下发的《关于贯彻<国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知>相关事项的通知》（财预[2010]412号）中，进一步明确“纳入清理范围的融资平台公司是指，由地方政府及其部门和机构、所属事业单位等通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立，具有政府公益性项目投融资功能，并拥有独立企业法人资格的经济实体，包括各类综合性投资公司，如建设投资公司、建设开发公司、投资开发公司、投资控股公司、投资发展公司、投资集团公司、国有资产运营公司、国有资本经营管理中心等，以及行业性投资公司，如交通投资公司等。”

根据国发19号文和财预412号文，地方政府融资平台公司（“以下简称平台公司”）具有三个特征：一是由地方政府及其部门和机构、所属事业单位等出资设立，出资方式有财政拨款、注入土地、股权投资等；二是承担地方政府投资项目的“投融资”功能；三是具有有独立企业法人资格的经济实体，如建设投资公司、国有资产运营公司、行业性投资公司等。

二、平台公司分类

从经营区域级主营业务范围的角度，我市融资平台可以分为以下四类：

（一）综合平台

如各个省级城投公司等。这类平台一般承担所在区域城市的建设财政职能，还是所在行政区域内重大项目的融资主体、项目建设主体和公用事业的运营管理主体。综合平台在基础设施与公共服务领域已经积累综合优势，融资成本低、组织项目建设的效率高、运营管理能力强。

（二）行业平台

如各地的保障房公司、水务公司、轨道公司等。这类平台是城市建设中某一特定领域的融资、建设与运营主体，同时承担所在行业的部分管理职能。行业平台一般具有自己的施工、运营队伍，专业技术优势明显，组织项目建设的效率高、运营管理能力强，在其领域具有明显优势。

（三）园区平台

如各地园区开发公司等，类似园区内的城投公司。园区平台一般承担相应园区的基础设施融资、建设与运营，招商引资以及政府授权的公共服务职能。

（四）空壳平台

2008年全球金融危机后，各地成立了一些资产规模少、可运作资源少、治理结构不规范、综合能力弱的区县级平台。部分公司主要承担安排干部、分流编制人员、处理不良资产的作用，对地区基础设施开发建设起到的作用较小。

三、平台公司发展历程及存在的问题

（一）平台公司发展历程

改革开放后，东部沿海城市在经济快速发展的带动下城市规模逐渐扩大，新开发地区建设任务增多。在此背景下，东部沿海地区成立了一批基础设施建设公司，其主要职能是承担建设任务。90年代后期，随着分税制改革，地方政府财力下降，但城市建设需求却迅速增长。最早上海市探索由城投公司融资，财政给予担保，此举获得成功，有力的推动了上海城市建设。受此启发，全国各地成立了大量融资平台公司。2004年，天津市委市政府批准成立天津城投集团，作为政府性的投资公司，专司重大城市基础设施的融资、投资、建设职责，注册资本为677亿元，资产规模超4000亿元，位居天津市大型国有企业之首。

总体看来，在地方政府缺乏规范的融资渠道，基础设施建设资金不足的情况下，通过地方政府融资平台公司，把银行资金优势、政府信用优势和市场力量结合起来，支持薄弱环节发展，对促进地方经济发展、特别是加强基础设施建设方面发挥了积极作用。

2008年后，为应对国际金融危机冲击、保持经济平稳较快发展，国家提出四万亿投资计划，在此带动下各地又集中成立了一批融资平台公司。大量平台公司大规模、高成本的融资行为使债务规模迅速扩大，由于大部分是以地方政府财政为担保，由此形成隐性政府债务负担。

随着2013年后还款期的集中到来，地方政府债务规模过大问题引起中央关注，由国务院印发了国发19号文，要求清理平台公司债务。2014年进一步印发《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发[2014]43号），要求地方政府加强债务管理，明确政府和企业的责任，政府债务不得通过企业举借，企业债务不得推给政府偿还，切实做到谁借谁还、风险自担。自此，平台公司的发展进入新阶段，以规范举债行为、化解债务风险、转型改革为主要特征。

（二）平台公司出现的问题

我市平台公司经过2008年后的快速发展，暴露出以下可能形成系统性风险的问题：

1、债务规模过大

平台公司融资普遍缺乏有效监督，容易造成债务规模失控。平台公司建设的项目绝大多数是基础设施项目，投资规模大，且难以产生现金流入，存量债务偿还只能靠借新还旧。由此造成债务规模越滚越大。

2、融资成本高

我市在近些年进行了大规模城市基础设施建设，资金需求巨大。部分平台公司因资信等级低，难以获得低息资金。为尽快完成融资需求，部分平台公司举借了部分高息债务，如信托、保险资金。

编辑：李艳茹