王强：从阿大葱油饼看公共服务的顶层制度设计

第四类就是另一个极端，既排他又竞争，在经济学上被称为私人产品。也就是说，这类产品不仅价格贵，而且就算用户有支付能力，但是也有可能买不到，说不定还需要排队，并且往往是卖完了就没有了。例如兰寇香水，LV包包等，具有小众化、定制化、高端化和品牌化的特征。在公共服务领域，也有不少的服务具有私人产品的特征，最典型的就是私人贵族学校，如英国的伊顿公学;还有高端豪宅区的直饮水服务等。这些都不需要政府干预，用户自行就能与服务商协调。这也是公共服务发展的高级阶段。

(三)

回过头来再看阿大和他的葱油饼。用上述的公共服务矩阵来思考阿大葱油饼案子也是非常有意思。严格来讲，阿大葱油饼应该归于私人产品的范畴，因为既要花费又要排队，并且要很费力地排队。但是葱油饼顶多5块钱一个，人人卖得起，也是广大老百姓生活需要的东西，所以姑且笼统算作公共服务。用阿大葱油饼来探讨公共服务的顶层制度设计，可以使讨论更加有趣、生动、形象。那么姑且算作公共产品的阿大葱油饼到底能给于我们什么启示呢?

第一，在公共产品的供给上，政府不能包打天下。虽然最基本的公共产品是需要政府提供，并且不能寄希望于PPP，但是除此以外，政府在决策时确实需要多思量，否则吃力不讨好，因为公共产品的供给还是分层次分对象的。上海市政府在早年推出的东方早点就是这个案例，用力过猛，但不仅不能满足量的要求，品种和口味也有限。每个人的胃是不同的，不能千篇一律，所以阿大们才有了机会。

第二，公共产品的供给确实存在分类现象。“二法并一法”确实是美好的愿望，但是公共服务矩阵将分类已经表露无遗。这正如重庆火锅，确实是在一个大锅里，但是白汤和红汤锅不能混着吃，否则里外都不是个味儿。在公共池塘类的产品里，由政府财政提供，向企业支付和购买，公众免费享用但确实需要排队。所以政府也不要老想着为群众提供无偿的服务，免费的结果就是要排队。可以用PPP模式，但不能为主，在中国发展的语境下，城投模式确实比PPP有效、简便和灵活。关键是城投公司要完善，而不是彻底消除，不能水脏了把孩子也倒掉了。否则，不久的将来，万一PPP模式有瑕疵，政府发债又不那么顺利，政府拿什么去挽救一个为人民服务的心?

在俱乐部公共产品里，用户付费是关建。政府的重点是改革公共服务的行业体制、是建立制度，这个制度就是特许经营，政府的作用就是授权、调节和管制(Regulation)，不能用PPP取代特许经营，不能一只手缩进去，另一只手又伸出来，更不能一个人的手缩进去，更多人的手伸出来。企业服务好，用户愿意“使用者付费”，政府不能用补贴做代替用户付费，更不能用补贴作为另一只手的指挥棒，另一只手也不能破坏长期行之有效的行业规则，这就是李克强总理反复提倡的“简政放权”。所以，建立和完善特许经营制度是重中之重。

前几天守清教授在一个帖子里讲到老外把PPP和特许经营当做一回事，我们非要把它们分开，弄得外国人看不懂。确实，在国外两者在表面上确实是一回事，个中原因是国外，特别是欧美，城市规模固定，基础设施完善，只是零星修补，服务边界不会大幅变化。但是在中国完全不是这样，服务边界一直在变，这就需要有强大的特许经营者和长期灵活与可调节的特性经营制度。PPP的核心是边界固定，所以PPP与特许经营不同，只能作为城投模式的补充而不是取而代之。

第三、公共服务要发展，需要市场机制和社会资本参与，并且所有权与运营权分离。阿大的案子的演变非常好地诠释了市场和商业资本的力量。社会叫好的公共服务遇到发展的瓶颈，确实需要社会资本。阿大案子里的社会资本就是风投“饿了吗”。所以，我们现在所讲的广义的PPP，只是表达了社会资本参与、助力公共服务这件事，而狭义的PPP/PFI/PF2/BOT/TOT、政府采购、特许经营仅仅指公共服务提供和消费的方式和路径。

阿大葱油饼借助社会资本这件事再细剥下去会更有意思。社会资本承担阿大店面的租金，但是有了好的商业模式，不需要从阿大葱油饼处分红，照样能够赚大钱。所以，商业模式设计对公共服务而言至关重要。阿大只要专心致志把葱油饼做好，把专业运营服务做好，只要每天卖300只5元钱一只饼足矣!据说，阿大也曾经对吃客表露过，他本人的一大乐趣就是宁愿每天看着这么多人排队，也不愿意扩大产能，他就喜欢看到别人买不到葱油饼而着急的样子。反过来，如果没有阿大，“饿了吗”什么也赚不到。所以，专业的运营是公共服务的核心，社会资本只是辅助。社会资本可以换，“饿了吗”离开了可以找阿里巴巴或大众点评代替，但是阿大离开了，老百姓就会不满意。所以，好的专业运营服务不能随意更换，更不能用所谓的市场公平竞争招标来简单替换之，要慎之又慎。这也是上海至今没有大幅度地开展PPP的重要原因。由于需要排队，阿大的葱油饼归于公共池塘类，但是如果哪一天阿大老板认为需要扩大规模，招兵买马，成立“阿大葱油饼有限公司”或开分店了，老百姓只要付钱不需要排队都能吃到，那么阿大葱油饼就是俱乐部产品，那更加需要社会资本助力，那时候不仅仅是 “饿了吗”，其他资本也会参与。如果阿大想玩点小情调，弄起“阿大葱油饼料理”，葱油饼里掺入日本和牛肉，把大饼卖到50-100元，也未尝不可，那就是私人奢侈品。 无论如何，老百姓或吃货们只认阿大，不认识什么社会资本。对老百姓而言，公共服务中专业运营者品牌的作用比资本更加重要。所以，看看我国近两年出台的PPP的各类文件，好像重点只是在引进社会资本，重点只是关注于设施建设，对公共设施后期的运营服务的规定不多。这就相当于只是找了包工头把阿大的店面装修了，把炉子弄好了，但是阿大还没有找到，更没有考虑如何烘制出卓越的葱油饼。培养一个社会资本很容易，造一个炉子也很容易，培养一个阿大，要三十年!所以，政府要在公共服务领域着力培养更多的有真水平的阿大，鼓励他们走向更大的市场，而不是本末倒置，让南郭先生盛行。

编辑：赵凡