【E20特约专访】王强：掘金42号文，环境企业机会在哪？

5 月22日，国务院转发财政部、发展改革委、人民银行《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》（以下简称“42号文”），鼓励在能源、交通运输、水利、环境保护等公共服务领域，采用政府和社会资本合作模式，吸引社会资本参与。该文件发布后，引起了很多市场人士的关注，也都纷纷从各自的市场角度对文件进行解读。那么42号文将如何影响环境产业发展，将为环境企业带来哪些成长机会？针对这些问题，E20环境平台高级合伙人、中国水网/中国固废网/中国大气网主编成卫东专访了王强，王强曾做了不少水务PPP政策研究课题，对环境产业及PPP都有很深入的研究和独到的思考。

E20环境平台：随着一系列政策的推动，PPP模式越来越受到关注，环境领域大量PPP项目涌现。您认为，目前在环境领域推行PPP模式还存在哪些问题？

王强：目前在推行PPP模式的过程中的确存在一些问题，这些问题也是42号文出台的背景。主要体现在三个方面：

第一， PPP模式落地受阻

自从中央部委在基础设施和公用事业领域力推PPP以来，确实得到各地纷纷响应，出台地方支持PPP的政策，公布试点项目。但是由于地方政府仅仅PPP作为融资平台替代的融资模式，并没有承诺社会资本收益的实质性保障，造成社会资本只在观望，并没有大规模的参与，这就是PPP项目截至目前只有10%-20%签约率，被认为“叫好不叫座”的原因。

第二，对PPP的内涵认识不一

财政部在其出台的PPP文件中，力主政府与社会资本之间是平等交易主体之间的关系，可通过法律途径来解决双方的争议。但是在六部委颁布的《基础设施和公用事业管理办法》中还是模糊政府和社会资本间的平等法律关系，坚持通过行政诉讼的途径，并在随后最高人民法院最新颁布司法解释中将政府与社会资本签署的特许经营协议定性为行政协议。而财政部推出的PPP与特许经营又有高度相关性。这对PPP行业内的实践者不小的冲击。

第三，融资平台功能剥离导致新增项目难以为继

融资平台功能丧失以后，立刻就导致各地新增项目除了PPP以外，没有其他的融资渠道。并且按照财政部的提法，本地的PPP项目，本地的平台公司及其控制的国有企业均不能参与，这给了传统上以融资平台为主要渠道的地方政府无所适从，基建放缓，严重影响地方的GDP。于是，一方面财政部推出三万亿的地方债务置换计划，暂缓关闭地方融资平台2014年底前的签约项目的融资功能，另一方面发改委放松地方基建项目的专项债券发行。

与此同时，各地出现了少数假冒伪劣的PPP项目，如将BT项目包装为PPP项目，获取银行贷款。于是，诸如“要不要推行PPP”以及如何“推行PPP”等重大问题便会浮上中央和地方政府、广大社会资本和从业者的心头。

E20环境平台：从环境产业角度看，与之前的相关文件相比，此次42号文有哪些亮点？

王强：我认为，42号文主要体现了三方面亮点，这不仅是最近行业非常关心的问题，也是涉及行业未来如何发展的根本性的问题。

亮点一：42号文明确了PPP模式中，政府和企业的平等责权关系，这一点非常重要。我国在发展过程中遇到的主要问题之一就是计划味道浓重，相关部门的管理干预过多，不能激发市场活力。试想，如果在 PPP项目中政企关系不平等，凭什么社会资本把大笔的银子投入到本该由政府出资的基础设施上面去。推动PPP也好，特许经营也好，首先要有一个政治经济学的考量，要贯彻十八届三中、四中全会的精神，让市场成为资源配置的决定力量，建立法治社会、创造依法治国的环境。让社会资本在平等的条件下提出基础设施和公共服务的解决方案，发挥他们的创造能力、技术能力、管理能力，使公共服务能够物有所值，不至于粗制滥造，此次42号文明确了政府和企业的平等关系，使社会资本在PPP项目中能够感到法律、而不是行政的保障，是42号文中蕴藏的大智慧。

亮点二：平台公司下属面的存量基础设施的转移。文件中主要是针对公用事业领域，公用事业具有更高更远的意思，是一个系统的工程。长期以来，传统的公用事业政府和企业之间的边界不清楚，经营机制不透明，公用事业企业长期亏损。反过来，公用事业企业因为亏损就要不断的进行调价申请，这就走入了一种怪圈。如果把存量基础设施部分转移出来，第一地方政府可以获得一些资金用于其他公用设施建设，第二明确了政企边界，价格机制也非常清楚，推动成本边界清楚，盈利透明，促进企业形成效率激励机制。有利于公共服务品质和效率提高，这样企业就会有明确的激励机制，扭转亏损。当然还需要政府建立完善有效的监管机制。此外，只要政府监管到位，把本地的公用事业作为PPP转让出去后，企业监管和市场效益双重激励下，不仅不会造成城市的公共安全问题，反而是能够提供更好的公共服务。

亮点三：原来的文件不允许本地国有企业参与PPP，严重打击了本地国有企业的积极性。此次文件放开了规定，明确提出，鼓励国有控股企业、民营企业、混合所有制企业等各类型企业积极参与提供公共服务。长时期以来，我国基础设施公用事业基本都由国有企业运营，积累了很多人才以及技术和经验储备，42号文将利于发挥地方国企在管理、人才方面的优势。

由于42号文还是属于国办转发文件，层级的高度还差一口气，所以，我认为42号文共识的意义要大于实际操作的意义。至少表明中央相关部门在几个重大问题上如PPP对我国经济社会发展意义和作用、PPP的基本性质、对平台公司和国有企业未来转型发展的态度和方向以及国有企业在PPP中发挥的作用和对存量项目能不能和要不要实施PPP等重大问题上取得共识，这些共识相信会在未来3-5年内的基础设施和公共服务领域产生重要影响。

E20环境平台：您谈到42号文很重要的一点是明确了PPP模式中，政府和企业的平等责权关系，那么政府和社会资本有哪几种合作模式？

王强：不同项目、不用阶段有不同的处理方法。政府与社会资本合资，一方面是政府把公共服务交给社会资本，政府通过监督或者是购买服务，社会资本完全自己来做，成立项目公司。另外一种是，考虑本地情况等因素对社会资本的制约，在社会资本对当地情况不了解、能力不足的情况下，政府要对整个项目执行监管,这其中，非常重要的方法就是政府原有的国有企业与社会资本成立的合资公司，但主要的经营权应该由社会资本来主导，这样才能真正发挥社会资本的技能和效率作用。

E20环境平台：现在也有人认为，目前大力推动的PPP模式会把原来的投资成本抬上去？对这个问题您怎么看？

王强：基础设施有一个特点，在PPP项目的全周期成本里，运营、维护成本大约是原来投入成本的3到5倍。PPP的目的不是在建设期节约成本，主要是在后期运营成本的节约。把社会资本的运营责任和建设责任绑定起来，社会资本建好之后不能走，还要提供运营服务。不仅要建好了，还要运营好、服务好。社会资本有一种自我激励，会降低全生命周期成本。PPP不是降低一个项目的投资成本，而是降低整个全周期成本。原来传统模式下，政府来建，只考虑前面的投资建设，后期运营考虑的比较少。所以PPP需要系统化、周期化的考虑，而不能是分散分段的考虑。

E20环境平台：PPP是对中国投融资体系的重大改革，财政部和发改委出了很多文件，您认为42号文在投融资方面的突破在哪里？

王强：42号文第一次以中央政府文件的形式提出了“大力推动融资平台公司与政府脱钩，进行市场化改制，健全完善公司治理结构”的指示与要求，这对各地地方政府的融资平台的转型有深远的积极意义。

同时，文件中提到可以按照项目融资的模式来做PPP，这是符合PPP特征的金融模式，让资本市场打开了思想的顾虑，强调的是风险的合理分散。当然最重要的还是对政府和企业平等交易主体关系的确定。具体的市场融资方式有哪些突破，市场自己会演化出来的，不需要政府再做更加明确的规定。

E20环境平台：此前，继《水十条》发布后，环保部、财政部两部委也联合发文力推水污染防治领域PPP模式。42号文再次强调在公共服务领域推广PPP模式，这将给环境企业带来哪些机遇？未来环境产业的发展趋势如何？

王强：将42号文与之前“水十条”等一系列环境方面的指令要求结合起来看，该文件在环境系统治理思路上有所突破。

面对目前的一些环境治理指令和文件要求，或许可以引进一些英国流域治理的治理机制，即污染治理不能一个项目一个项目的做，应该具有系统的治理思路，从单个河道的治理到整个流域的治理。在E20研究院发布的《中国环境产业发展展望——面向未来五年的环境产业战略地图®（2.0版）》中，描绘的I方阵环境产业一级开发商阵营就是按照这种思路操作的，这种思路将为整个环境产业带来革命性的变化。如果要解决系统的效率问题，那项目的问题自然也会迎刃而解。

综合考虑认为，结合《水十条》等环境治理政策，一定要在系统治理思路上继续做出大的突破，才能保证治理目标的达成。

E20环境平台：PPP好像还是主要支持单体项目，在综合治理、流域治理方面，政府受付费主题不明确，支付能力不足，以及商业模式问题的制约，环境领域的合同绩效服务在产业落地方面并不理想，怎样解决？国外有哪些成功的案例？

王强：国际上，英国、新加坡等都是这样做的。新加坡是一个非常缺水的国家，就是通过把整个国家的水资源治理集中到少数几家公司来治理。当然这种模式还需要探索和实践，但如果还走分散治理的道路，对我国水资源的管理影响很大，由于很多地方的政策不一，利用PPP可能部分的效率提高了，但将造成整体效率的损失。

关于付费主题不明确的问题，这是落实“水十条”的一个重要基础。一般会有水资源税以及使用水的各种费用，政府通过转移支付的方式来解决，这实际上在国外是非常普遍的，污染者付费，使用者付费，水十条里面也规定了收费价格机制。

前两天看到一份OECD水资源融资框架，就包括了四个比较重要的付费方式：1、污染者付费2、受益者付费3、制定价格的时候要注意整个社会的公平，对普通百姓用水，采用政府补贴等手段4、对水资源进行整个产业的重新导向，注意水资源使用过程中的平衡。

所以说《水十条》出台后，如果没有相关的配套政策，那么其的执行力度也是要大打折扣的。

E20环境平台：企业是政策落地的重要推动力量。考虑更好地促进42号文和“水十条”的落地，您有何具体建议？

王强：10多年以前，像桑德、首创这样的公司，都刚刚开始做水务，当时要推PPP模式，还不成熟，因为整个市场实际上第二个P还不能承担公共服务职责。而目前来看，公用事业中做PPP，第二个P 还是有一定的问题，这个问题一定要解决，所以要通过市场手段或者是其他竞争手段大力扶持和培养真正有实力的、有社会责任的、大型的投资建设运营商。培养出几个政策支持的产业集群和产业的巨无霸企业。通过政府有效的监管，就能形成整个行业的产业组织架构。

编辑：李晓佳