PPP3.0新政：PFI终结特许归位、强推民企重创新

在市政领域，原有的成本核定模式对成熟的特许经营项目带来了伤害，政府的手盲目深入项目边界内，使得企业在一定程度上降低了对技术创新、管控提升、降本增效、资源化延伸的驱动力。而此文件中明确提出了产生的额外收益归特许经营者所有将改变此局面，这将激发行业横纵双维度的深入探究，纵向驱动了技术创新、管理创新，包括智慧赋能的升级，带动行业的高质量发展，横向驱动了多领域的合作，例如固废资源化、污水污泥资源化的延伸，以及跨领域的合作等。而特许经营一定的行政垄断性将消减一部分资源化供需风险，具有技术差异化优势的民营企业在鼓励创新，提质增效上将进一步发挥重要作用。在头部阵营中的环保民营企业，特别是上市民营企业将有可能借此东风，成为环保行业的又一中流砥柱。

在水务领域，无论是污水、污泥处理后的热能利用，或是资源化利用，在非成本监审的成本定价模式下，在额外收益归特许经营者的政策鼓励下，在国企民企（外企）的通力合作下，将打破原有的限制性局面，通过技术创新、模式创新拓宽收入来源，提高投资收益。而在合作主体上，由于跨领域合作的因素，且在政策鼓励下，未来的项目参与主体中或增加跨领域民营企业的占比。例如，在再生水领域，再生水的使用者（民企），即需求方，或成为那股权占比35%的持有者，亦或者需求方（民企）与技术方（民企）共同持股占比达到35%，多方共同针对具体项目进行技术及管理提升，一方面可以保持项目运营的领先性，保持行业竞争力，另一方面项目的运营风险、付费风险、成本控制风险相对可控。再比如，地下污水厂与上盖产业的联动等，跨领域间的企业合作或将加强。

就固废无害化而言，无论是焚烧厂的余热利用，发电效率提升，炉渣资源化；还是填埋场的填埋气利用；或者是传统环卫服务到城市大管家的行业升级，例如停车场运营，广告牌管理，绿化养护服务等都将成为项目横向或纵向拓展的可能，在此文件下，其拓展收益或效率提升所带来的收益将主要归特许经营者所有，不以成本核算原则计入处理费或服务费的调价考量。就固废资源化而言，其多元的资源化路径将得到更多政策支持，无论是技术创新还是商业模式创新，由于其商业属性较强，相对于市政属性较强的无害化版块，会有更多的想象力和更大的空间。而向资源化下游再多走一步融入资源化产品消纳产业的布局可能将成为固废资源化发展的又一趋势。

04建议进一步区分专营和特许经营，并完善相关法规制度

本文在开篇处提到，该指导意见是一份补位性质的政策文件，并不是对特许经营制度整体全面的升级，比如价格机制谈论较少，比如并未对特许经营和专营进行区分解释说明。这一点对于地方水务企业来讲，依然是困惑较大的部分，此处展开进行探讨。

2002年建设部出台了《关于加快市政公用行业市场化进程的意见》，首次提出政府特许经营制度，指出可由政府授予企业在一定时间和范围内对某项市政公用产品或服务进行经营的权利，即为特许经营权。政府通过合同协议或其他方式明确政府与获得特许经营权企业的权利和义务。

以供水为例，因供水具有天然的区域垄断特性和历史沿袭，且属地供水企业通常为本地国资委所管辖的国有全资或国有控股企业，在获取当地自来水项目时，并未经过《基础设施和公用事业特许经营管理办法》中规定的公开招标、竞争性磋商等准入竞争，而是由地方政府通过行政许可的方式直接授予供水特许经营权，并未签订特许经营协议，因此对于这种情况更准确的说法应是“专营”而非“特许经营”。此类现象，在污水、垃圾、环卫等领域也有出现，实操中存在不少争议。E20研究院在近几年观察到，有不少地方水务国企因监管或上市需要被要求补充特许经营协议，但在实际操作中感到很迷茫。由于特许经营的概念和适用范围在实际应用中已被泛化，边界也不够清晰，从业者和政府主管部门难以进行准确定位和区分。十多年来，专营公司为了划清政企边界，一直在强走特许经营之路，实际上一直在冲击特许经营相关法规体系的严谨性和规范性。因此，建议建立一套有关专营制度的法律体系，保障项目获取的合规性，降低潜在风险；可以借鉴特许经营的思路，但不能与严格意义上的特许经营混为一谈，打乱原有特许经营的逻辑体系。

另外，由于属地性水务企业特许经营协议的缺失或者相关的法规制度不完善，带来一系列关联问题：比如政企权责边界不是很清晰，越位行为时有发生；公共服务和公共管理的职责边界比较模糊；价格调整不及时不到位。这些都对企业的健康可持续发展带来不良影响，也不利于企业向用户提升公共服务的品质。建议国家层面尽快建立地方国企承接基础设施公共服务投资运营的整套相应政策体系，以便指导地方政府与属地性固废水务企业补充完善相关协议，也可以借此机会，规范政企权责边界，包括监管边界、投资边界等，健全与之匹配的价格机制。

附件1  

专访  北京市京都律师事务所高级合伙人  刘敬霞 律师

——PPP新机制对环保行业的若干影响

一、新机制采用新措施积极鼓励民营企业参与

在2000年代开始的市政、环保市场化改革中，环保领域的领军企业多数是民营企业、外商投资企业，比如北京的桑德、碧水源、晓清、金州等民营，威立雅、凯丹等外商投资企业。2014年开始的政府和社会资本合作之处，很多民营企业大举拿下很多PPP项目，但后来也受困于PPP项目；外商投资企业参与PPP项目的虽然不多，但却在此期间基于各种原因多数退出了市政、环保市场。

新机制分类施策，采用清单、控股等措施鼓励PPP项目社会资本优选民营企业。《新机制》对相关领域拟采取特许经营模式推进的项目，根据特性进行分类施策：对于市场化程度高、公共属性相对弱的垃圾处理、固废处理、垃圾焚烧发电等项目，要求由民营企业独资或控股；对于关系国计民生、公共属性相对强的污水处理等项目，民营企业在项目公司的股权比例原则上不低于35%（在此股权结构下，民营企业股东将享有“一票否决权”；对于即使少数涉及国家安全、公共属性强且具有自然垄断性的投资规模大、建设难度高的项目，也要积极创造条件支持民营企业参与。而且，《新机制》还采用不穷尽列举的方式制定了《支持民营企业参与的特许经营新建项目清单》，对清单所列领域以外的政府和社会资本合作项目，也积极鼓励民营企业参与。同时，该清单注明了2023年版，这也说明了清单将根据后续实践情况进行动态调整。

编辑：李丹