壮士割腕还是修炼内功？环卫PPP项目走到拐点后......

上世纪末，环卫这一概念在我国出现，进入21世纪以来，环卫行业迎来了高速发展期。伴随着国家一系列相关政策的颁布，政府与社会资本合作模式得到大力推广并序幕渐开，环卫PPP项目也犹如雨后春笋般出现在环卫市场的大江南北。但在2015年至2020年间的环卫PPP项目的发展经历了一次“过山车”，三年以上的环卫项目采用PPP模式的比例不断降低。

时至今日，环卫PPP项目们的生存状态、发展现状如何？能否走出困境？有何破解之策？笔者结合有关项目的调研和工作之余的思考，针对以上问题做逐一分享，以求抛砖引玉。

环卫，伴随着建设部（现住房和城乡建设部，简称“住建部”）《城市环境卫生当前产业政策实施办法》（1991年）的发布，这一较为陌生的概念开始在国内出现。环卫行业，随着住建部《城市环境卫生质量标准》（1997年）的诞生，其内容也得到了进一步的明确、范围也得到了较为清晰的界定，至此，这个与政府和百姓生活均息息相关的行业在我国市场经济发展的初期宏观背景下诞生了。

环卫行业虽起步较晚，但这并不影响环卫市场化进程的速度，进入21世纪后，随着政府职能的转变、国家相关政策、法规、规章、通知的颁布，城乡环卫市场化得以顺利启航并步入发展的快车道。2013年，国务院发布《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》，标志着在公共服务领域，政府加大了购买服务的力度，同时也意味着环卫市场化开始进入大规模推动阶段。伴随着国家一系列相关政策的颁布，政府与社会资本合作模式得到大力推广并序幕渐开，环卫PPP项目也犹如雨后春笋般出现在环卫市场的大江南北。

环卫PPP项目的出现，不仅意味着传统环卫正向着新环卫的发展方向快速迈进，更是预示着由传统的政府购买服务向着更加新型的市场化合作模式的一次华丽转身。环卫PPP项目，于政府而言，可以较大缓解固定资产投资所带来的资金压力，于社会资本方而言，则赢得了投资机会和投资收益，运营收益长期而稳定，因此而得到了政府和社会资本方的“双向推崇”。

2015年至2020年间的环卫PPP项目的发展经历了一次“过山车”。而对于“十三五”期间3年以上环卫市场化项目历年情况，据E20研究院执行院长薛涛介绍，这期间3年以上环卫市场化项目采用非PPP特许经营方式的比例越来越高，严格走PPP程序的环卫市场化项目比例在明显下降（详情点击：薛涛：“十四五”固废行业规划与产业趋势前瞻）。

环卫 PPP模式的推广和发展，之所以出现拐点，原因在于《关于坚决制止地方政府以政府购买服务的名义违法违规融资的通知》（财预〔2017〕87号）中明确规定：“严格按照《中华人民共和国政府采购法》确定的服务范围实施政府购买服务，不得将原材料、燃料、设备、产品等货物，以及建筑物和建筑物的新建、改建、扩建及其相关的装修、拆除、修缮等建设工程作为政府购买服务项目。”财政部发布《关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见》（财金〔2019〕10号），其中明确提出“财政支出责任占比超过5%的地区，不得新上政府付费项目’,进一步收紧对PPP项目财承空间的要求。所以，三年以上的环卫项目采用PPP模式的比例从2018年的15.5%缩减至2020年的4.4%。

大起大落之后的环卫PPP项目，依然负重前行，疫情三年、经济下行，步入2023年之后的环卫PPP项目，则显得更加举步维艰！

时至今日，环卫PPP项目们的生存状态、发展现状如何？能否走出困境？有何破解之策？笔者结合有关项目的调研和工作之余的思考，针对以上问题做逐一分享，以求抛砖引玉。

01环卫PPP项目的现状解析

经历过时间的冲刷以及相关政策洗礼之后的环卫PPP项目，呈现出不同的状态，具体有以下几种：

1、基因纯正、茁壮成长：少数环卫PPP项目在项目设计包装时，既避免了与87号文的冲突，又符合10号文的要求，可谓根正苗红、名副其实，项目运营期间，虽有政府支付能力下降的影响，但并无大碍，又加上自身管理基础扎实、运营质量稳定，所以该类型的项目属于PPP中的优质项目，当然整体比例较小，不具有普遍性。

2、先天缺陷、难以为继：一些环卫PPP项目，项目包装设计环节存在缺陷，比如部分环卫项目为使用者付费，而非政府财政支付，在实施中才发现服务费用难以收取，政府亦没有财政预算，项目回款艰难，其运营难以为继。

3、政府履约能力下降、项目公司不堪重负：三年的抗击疫情、经济的持续疲软，早已掏空了政府的腰包，所以各级政府作为环卫PPP项目的甲方，在调价机制推进、支付服务费用等方面早已力不从心、履约能力明显下降，众多的项目公司被迫拖欠供应商款项、被迫延迟发放员工工资。就出现了一些既要马儿跑，又不让马儿吃草的现象，项目公司何其难哉！

4、资本方供血不足、项目运营被迫按下暂停键：有的环卫PPP项目的命运归宿并不总是甲方造成的，也有项目公司投资方的问题。PPP政策的收紧、银行停止向PPP领域提供贷款等因素，造成一些环卫PPP项目进场后，无法及时兑现投资，环卫相关建设工程几乎停止，与甲方关系一度紧张，苦苦坚持运营的最后，却换来了解除协议的通知，几番挣扎之后，依然难逃项目退场的宿命。

总之，和政府购买服务、特许经营等模式的环卫项目一样，PPP项目也同样面临着经营亏损、应收账款居高不下等不利因素，生存状态堪忧、发展现状极不乐观。

02环卫PPP项目的困境破解之策

风雨之后，不一定有彩虹，也许只有一路的泥泞。环卫PPP项目的领导者及管理者，更应该不惧前路坎坷，勇毅前行。

1、主动瘦身、及时止损：对于一些持续亏损、甲方关系无法修复、回天乏术的项目，要拿出壮士割腕的勇气，果断放弃，以达到及时止损的目的，集中优化提升其他的项目，以提升整体运营能力。

2、苦练内功、深耕细作：环卫行业的市场化进程虽不断加快，但竞争也越发激烈，千亿市场的环卫早已不再是一片蓝海，因此在整体行业诸多影响因素相互叠加、行业利润空间被不断侵蚀的背景下，唯有秉持向内发力、严控成本、创新运营，提升自身的运营能力和盈利能力，方能使项目立于不败之地。

3、立足存量、拓展增量：项目管理者在做好主合同服务区域的基础上，可积极拓展延伸区域，依托PPP项目，做主营业务以外的延伸服务（绿化养护、物业管理），以增加经营收入，降低运营成本，提升利润空间。

4、迎难而上、争取甲方更多支持：主动化解与甲方纠纷、缓解并修复与甲方的关系，保持与甲方的高频率互动沟通，努力争取甲方的各项支持，推进政府调价、服务费回款等突出问题的解决，为项目的正常运营打造坚实的底座支撑。

5、创新融资、打通行业资金循环：《中华人民共和国中小企业促进法》（2018年1月1日）第十九条，国家完善担保融资制度，支持金融机构为中小企业提供以应收账款、知识产权、存货、机器设备等为担保品的担保融资。第二十条，中小企业以应收账款申请担保融资时，其应收账款的付款方，应当及时确认债权债务关系，支持中小企业融资。国家鼓励中小企业及付款方通过应收账款融资服务平台确认债权债务关系，提高融资效率，降低融资成本。

2020年4月，证监会与发改委联合发布《关于推进基础设施领域不动产投资信托基金（REITs）试点相关工作的通知》，对于典型轻资产运营的环卫板块无疑是利好消息，其参与优势也较为明显。

综上，环卫PPP项目只有积极应对变化，主动适应新的环境，实时调整发展战略，才会从寒冬中走出、熬过低谷期，迎接行业的下一个春天。

编辑：李丹