建筑垃圾资源化利用政策频出 产业市场一触即发

　　建筑垃圾围城现象在我国各地城市化进程中如影随形。

　　被称为“基建狂魔”的中国在拆除新建过程中贡献了数以亿吨计的建筑垃圾。E20研究院《中国固体废物处理行业分析报告(2019版)》显示，我国每年建筑垃圾的产生量占城市垃圾总量的30%—40%。估计我国建筑垃圾近年来年度产生量约在14亿吨到24亿吨之间。根据住房和城乡建设部公布的最新规划，到2020年我国还将新建住宅300亿平方米，由此产生的建筑垃圾至少达到50亿吨。

　　这些建筑垃圾除少数在正规垃圾消纳场处理和一部分采用填埋处理外，大部分未进入正规处理渠道，总体资源化率不足10%。但同时，大量建筑垃圾的存在，为资源化利用建筑垃圾生产建材产品提供了原材料和辅助能源。利用废弃建筑混凝土和废弃砖石生产粗细骨料，可用于生产相应强度等级的混凝土、砂浆或制备诸如砌块、墙板、地砖等建材制品。粗细骨料添加固化类材料后，也可用于公路路面基层。利用废砖瓦生产骨料，可用于生产再生砖、砌块、墙板、地砖等建材制品。渣土可用于筑路施工、桩基填料、地基基础等。

　　关于建筑垃圾变废为宝的话题，近年来国家政策层面也在不断提及。

　　五一前夕颁布的新版固废法，再次明确了建筑垃圾分类及消纳要求，其中关于规范建筑垃圾处置的表述也再次引发关注。新固废法第六十条、六十一条规定，政府应当建立建筑垃圾分类处理制度，国家鼓励采用先进技术、工艺、设备和管理措施，推进建筑垃圾源头减量，建立建筑垃圾回收利用体系。政府应当推动建筑垃圾综合利用产品应用。对此，E20研究院固废产业研究中心认为，在“无废城市”及此次固废法修订的刺激下建筑垃圾资源化利用项目市场将迎来新势能。

　　其实，关于建筑垃圾资源化利用的提法，早在2005年，原建设部就发布《城市建筑垃圾管理规定》，要求建筑垃圾处置实行减量化、资源化、无害化和谁产生、谁承担处置责任的原则;国家鼓励建筑垃圾综合利用，鼓励建设单位、施工单位优先采用建筑垃圾综合利用产品。

　　之后，国家就不断从政策层面予以规范强化。

　　2009年实施并于2018年修正的《中华人民共和国循环经济促进法》规定，对工程施工中产生的建筑废物进行综合利用，不具备综合利用条件的，建设单位应当委托具备条件的生产经营者进行综合利用或者无害化处置;省、自治区、直辖市人民政府可以根据本地区经济社会发展状况实行垃圾排放收费制度;国家实行有利于循环经济发展的政府采购政策，使用财政性资金进行采购的，应当优先采购节能、节水、节材和有利于保护环境的产品及再生产品。

　　2011年，财政部、国家税务总局发布的《关于调整完善资源综合利用产品及劳务增值税政策的通知》规定，生产原材料中搀兑比例不低于30%的特定建材产品免征增值税，对销售自产的以建(构)筑废物、煤矸石为原料生产的建筑砂石骨料免征增值税。生产原料中建(构)筑废物、煤矸石的比重不低于90%。对垃圾处理、污泥处理处置劳务免征增值税。对再生节能建筑材料企业扩大产能贷款贴息。

　　2013年，国务院发布的《循环经济发展战略及近期行动计划》指出，要“推进建筑废物资源化利用。推进建筑废物集中处理、分级利用，生产高性能再生混凝土、混凝土砌块等建材产品。因地制宜建设建筑废物资源化利用和处理基地。”

　　发改委印发的《2015年循环经济推进计划》中对深入实施绿色建筑行动进行了明确要求，要求重点推进建筑垃圾资源化利用，开展建筑垃圾管理和资源化利用试点省建设工作。

　　工信部发布的《工业绿色发展规划(2016-2020年)》强调，在保证产品质量和生态安全的前提下，在水泥、混凝土、墙体材料和机制砂石等产品中提高消纳产业废弃物能力，逐步增加可消纳固废的品种。基于建筑废弃物生产绿色建材。

　　2018年住建部印发《关于开展建筑垃圾治理试点工作的通知》(建城函〔2018〕65号)，决定在北京/上海/广州等35个城市(区)开展建筑垃圾治理试点工作。《通知》要求，试点城市要合理布局消纳处置、资源化利用设施，加快设施建设，推动资源化利用，提高建筑垃圾再生产品质量，研究制定再生产品(再生砂石骨料、再生免烧砖、再生新型建材)的推广应用政策。

　　2020年3月，国家发展改革委等十五部门和单位联合印发《关于促进砂石行业健康有序发展的指导意见》(发改价格〔2020〕473号)(下称《指导意见》)。《意见》提到“鼓励利用固废资源制造再生砂石。鼓励利用建筑拆除垃圾等固废资源生产砂石替代材料，清理不合理的区域限制措施，增加再生砂石供给。”主要指的便是建筑垃圾的资源化。

　　除国家层面出台一系列政策外，北京、江苏、广东、河南、重庆等地纷纷出台针对建筑渣土或建筑垃圾的政策法规。广东制定《建筑余泥渣土受纳场建设技术规范》，形成《建筑余泥渣土资源化利用研究报告》和《建筑余泥渣土管理政策研究报告》，为建筑渣土管理和资源化利用提供指引。北京出台《关于加强垃圾渣土管理的规定》《北京市建筑垃圾分类消纳管理办法》等规定，对建筑渣土处置予以规范。

　　总体来看，近年来多个政策文件不断提出鼓励建筑垃圾资源化再利用，对建筑垃圾资源化行业形成连续利好的政策刺激。自2018年3月住建部确定35个城市(区)作为建筑垃圾治理试点以来，试点城市总体推进顺利，颁布实施了一批相关政策文件，积极构建建筑垃圾大数据全过程监管平台，对于我国建筑垃圾再利用做出了一些有益探索，为我们国家的建筑垃圾资源化产业大幕开启做了一些准备。之后，建筑垃圾治理有望在总结试点经验的基础上向全国推开。这意味着未来我国建筑垃圾处理的市场大门将会越开越大。

　　但与此同时，行业人士也注意到，整体而言，我国建筑废弃物资源化利用率还很低，从建筑废弃物的产生源头到最终去向的管理环节仍不完善，没有产生一个开放的链条，也没有形成闭环。目前，我国资源化处理产业刚刚起步，存在政策未补齐、市场理不顺、社会关注度低等诸多问题。

　　1. 行业的发展仍受制于前、后两端需求风险所带来商业模式的不稳定。北京建筑大学教授陈家珑在E20环境平台举办的“2019(第十三届)固废战略论坛”上指出，建筑垃圾的来源数量不确定，具有阶段集中性、波动不连续性、甚至突发性(自然灾害)等特征。建筑垃圾成分复杂且处于波动状态，对工艺设备及配比、产品选择与质量有着直接的影响。E20环境平台固废行业研究员李少甫认为，建筑垃圾资源化产品属于定制化产品，相较于焚烧发电、厌氧产沼等通过电网或天然气管网直接消纳的网络刚性产品，以及基础油、再生金属等大宗商品而言，后端的市场需求方面具有更大的风险。由此带来的风险必然传导至建筑垃圾资源化处置企业，增加其生存难度。E20研究院固废产业研究中心认为来料和资源化产品的双向需求风险均不稳定，使得建筑垃圾资源化项目商业模式尚不完善，市场空间的释放相对较为缓慢。

　　2. 再生化产品社会和市场认可度较低，推广利用仍存在较大困难。目前再生建材已经可以达到相关标准，国家也已发布多个关于建筑垃圾资源化处理的政策文件，鼓励产业链下游企业采购再生产品，但社会和市场认可度依然偏低。同时由于建筑垃圾产生量不稳定，导致资源化利用企业原料供应不稳定，运营成本上涨，导致再生产品的价格比普通的建材并没有价格优势，使再生建材在市场上缺乏竞争优势。

　　3. 行业企业回收成本高，处理能力低，生存境遇难。一方面，行业内企业场所大多为短期租赁或临时用地，很难办理立项、规划、环评等手续，企业也不敢大量投入资金购买生产设备，扩大生产规模，导致技术水平较落后，缺乏有市场竞争力的制备工艺和产品，使回收再利用成本居高不下。另一方面，《中国固体废物处理行业分析报告(2019版)》显示，我国已建成投产和在建的建筑垃圾年处置能力在100万吨以上的生产线仅有70条左右，且小规模处置企业有几百家，总资源化利用量不足1亿吨。已建成的规模化生产线实际产能发挥不到50%，且大多处于非盈利状态，即便是政策支持的试点企业，也仍然生存困难。

　　4. 政策法规偏少偏粗，多头管理问题突出，支持补贴不完善，企业成长艰难。虽然我国已发布多个关于建筑垃圾资源化处理的政策文件，但现行法规对深入开展建筑垃圾资源化利用缺乏系统性支持和保障，特别是资源化处理链条的首尾两端几乎是空白。行业监管责任主体不明确，行业企业往往需要跟住建、城管(市容和环卫)、环保、交通、规划、土地等多个部门打交道，多头管理问题突出，市场监管体系尚未形成。政府补贴力度虽逐年上升，但企业前期投入大，对于多数自筹资金设立的企业来说规模小、抵御风险能力差，且生产不稳定。由于缺乏统一完善的建筑垃圾管理办法和良好的产业扶持政策，整个产业链尚未理顺，企业成长艰难。

　　综上所述，我国当前建筑垃圾资源化利用产业发展道难且阻，项目落地困难重重，但建筑垃圾资源化符合我国绿色发展、可持续发展和调结构、稳增长的形势需要，国家在政策方面的持续推进，印证了我国治理建筑垃圾围城的巨大决心。

　　在政策轮番刺激下，不少企业已经将目光瞄准这一市场，并对建筑垃圾资源化进行了很好的探索和成功实践。如苏州嘉诺环境工程有限公司承建的常熟建筑装修垃圾项目，每天能持续稳定处理装修垃圾2000吨以上，突破了装修垃圾处理技术瓶颈，使得处理工艺及项目运行日渐成熟;江苏科选环境科技有限公司多年来致力于建筑垃圾分选设备制造、工程设备安装、工程设计及施工，先后获得46项国家专利，在上海、江苏、浙江、广东等地拥有8条建筑装修垃圾处置线。

　　各地在建筑垃圾治理方面上马的新项目，以及已经建成投产运营的工厂，表明国内相关市场正在兴起。随着国家政策和各地试点的不断摸索，建筑垃圾资源化产业的大门必将越开越大，经过近年来行业市场的培育，未来几年，建筑垃圾资源化利用行业一定会克服重重困难驶入发展快车道。

编辑：赵利伟