餐厨280元/吨 建筑30元/吨，光大国际斩获泗阳固废项目

可以看到的是，这两种类型主要的区别点在于a类政府监管型特许经营项目中社会资本承担由于使用量不确定所带来的需求风险，政府在项目覆盖范围内授予绝对或相对的(独家经营)垄断权作为补偿。若政府在合约中同时设置了保底量的安排，则项目在一定程度上转向b类，且承诺保底量越接近设计处理规模，则项目越接近b类。相对而言采用b类政府购买型特许经营的项目中则不需要、也无法授予行政垄断权。而在泗阳项目中，招标文件有明确的“项目建成投入运营后不给予固废保底量”的条款，使得该项目在形式上属于添加了经营性要素的“a+b”模式且更接近a类。不设置保底量的设计在建筑垃圾项目中较为常见，但在餐厨垃圾项目中则一般会设置保底量，泗阳项目中社会资本承担了建筑垃圾及餐厨垃圾的收运责任，并将承担更多的需求风险。

另外在a类项目模式下，建筑垃圾处理项目的社会资本方直接向产废企业收费，是直接的买卖关系(购买建筑垃圾处理的服务)，而在这其中，政府为监管方，若社会资本与政府发生争议，需要走行政复议途径;而在b类项目模式下，建筑垃圾处理及餐厨垃圾处理项目的社会资本方与政府均存在直接的买卖关系，属于买卖的双方主体，此时争议解决使用的是仲裁或民事诉讼途径。

从城市管理的角度来看，虽然建筑垃圾和餐厨垃圾的处理都存在一定的公益性，但从商业模式角度来讲，其实质的“使用者”(或“污染者”)十分明确，有明确的支付主体，适用于“使用者付费”的模式。但仍然需要依靠强大的政策支持和强迫性外力来规范污染者行为(避免偷排、不当处理等行为)。一方面对环境内部效益有增进作用，另一方面也为运营企业获得稳定、足量的建筑垃圾和餐厨垃圾保障其项目平稳运营提供一定帮助。

当强迫性外力不足时，污染企业(建筑单位)没有形成良好的付费意识，则其形态类似于目前我国大部分的餐厨垃圾处理项目，由于餐厨垃圾本身具有一定价值(泔水猪、地沟油)，大部分地方监管力度不足，导致始终不能杜绝违法收运及处置，容易形成“卖掉还能赚钱，为什么要付费收运”的错误理念，此时城市管理的公益性占据主导，以无害处置为基本导向，政府需要进入交易界面，为项目公司提供相应的支持，采用b类政府购买型特许经营。而当政策支持力度足够(违法成本足够高)、强迫性外力足够大时，污染企业有良好的付费行为，则此时的建筑垃圾项目形态更接近于危废处理项目。虽本质上来讲仍存在一定的公益性，但已基本形成完全的商业化行为，即简单的“买卖”行为，由污染企业自觉、自愿购买垃圾处理企业的建筑垃圾处理服务，签订服务协议，此时污染者付费(或使用者付费)模式占主导，原则上政府无须介入交易界面，交易得以深度商业化，则更适宜采用a类政府监管型特许经营。值得注意的是，虽然政府无须介入交易界面，但并不代表政府在此过程中没有责任，政府在此模式下的建筑垃圾处理项目中的主体责任主要体现在以下两方面，一方面是政策性的支持，也就是前面所讲的政策支持及强迫性外力，在此类项目中具体来看就是出台相应的政策以：

1. 加强对产废企业的行为监管及处罚，确保偷排违法成本足够大;

2. 规范收运过程，可赋予收运单位特许经营权，或交由建筑垃圾处置企业一并特许经营(类似于厂网一体化);

3. 对建筑垃圾资源化产品给予适当补贴或促进销售政策(如强制要求建筑企业采购一定比例的合格再生骨料等);

4. 通过准确的全流程(建筑垃圾收运、处置)成本测算，给予科学、合理的政府指导价格规范市场行为，避免由特许经营带来的行政垄断使得市场定价混乱。而另一方面则是对项目的运营进行充分监管，做好“裁判员”的工作。

特许经营vsPPP

无论是建筑垃圾处理项目还是餐厨垃圾处理项目，除了特许经营外，目前市场上均有采用PPP模式开展的案例。总体来看，采用PPP模式程序较为复杂，且受制于财承10%红线影响，部分地方有明显的回避倾向。但同时PPP方式所带来的项目稳定性和合作长期性特征则成为其主要优势。PPP模式下，项目便于安排装备升级、设施扩建或新建(移动式)，带来相应的投资和现金流的增加，再加上长期稳定的合同关系，使得项目更加符合子长市场的偏好。

对于特许经营与PPP的选择，李炜认为可能主要是三方面的原因，一是有关的政策要求或鼓励采用特许经营，地方有按规定推动建筑垃圾及餐厨垃圾处置或资源化利用特许经营的依据;二是当前PPP政策趋严，规范的程序较长，且地方财承空间有限或已接近警示线甚至10%红线，地方对PPP模式的使用较为慎重;三是与危废处理类似，建筑垃圾及餐厨垃圾资源化利用带来的经营性收入较多，覆盖一定或全部成本并获得一定回报，实现使用者付费的可能性存在，地方政府额外付费或给予补助的需求较低，因此选择特许经营。

资源化项目需求风险

从需求风险角度来看，项目主要面临两方面的需求风险，一是处置企业是否有足量(与设计处理能力或实际处理能力相比)的入厂垃圾进行处置，当入厂垃圾量低于预期(可研)，项目整体收益会受到较大影响。建筑垃圾方面来看，由于很多建筑垃圾产生及运输企业为图降低成本，选择非法弃置或堆弃，不愿将建筑垃圾卖给资源化利用企业，导致资源化利用企业原料供应不稳定，运营成本上涨。而从餐厨垃圾方面看，也面临相似的问题，餐馆等餐厨垃圾产生单位选择将餐厨垃圾(泔水)及废弃油脂贩卖，最终形成泔水养猪及地沟油虽然现行法律法规严格规范，但仍有地下产业链的存在，使得正规餐厨垃圾收运、处理厂商无法获得足量的餐厨垃圾进行运营。

二是来自资源化产品的消纳，根据E20研究院研究分析，固废处理行业中的资源化产品基本可分为三大类，网络刚性产品、大宗商品及定制输出产品。其中网络刚性产品主要是指焚烧发电及有机垃圾处理产生的沼气经过管网(电网、天然气管网)进行上网销售，实质是政府(或电网公司、天然气公司)的全额包销行为，这种方式产品的销售基本不存在需求风险。大宗商品主要是指有机垃圾处理过程中产生的再生油脂、可回收物处理过程中产生的再生金属等等，虽没有政府的包销行为，但油脂、金属等产品属于大宗商品，有较大的市场，且价格公开透明，虽存在一定需求风险，但销售途径基本无虞。

编辑：程彩云