关于PPP项目第三方绩效考核的一些思考

从选择标准上来看，选择第三方绩效考核机构应当重点关注第三方机构的专业性与独立性。目前的相关政策规定并未对PPP项目绩效考核第三方机构相关资质要求作出明确细致的规定。随着PPP的发展，从事PPP项目绩效考核业务的专业第三方机构也必将应运而生，如无明确的准入门槛限制，将使绩效评价的效果大打折扣，第三方评价所具备的独立性和专业性也难以保证。第三方机构一方面要具备相关的工程、审计、法律知识，另一方面还要具备与PPP项目相关的行业经验，才能对项目全过程绩效目标作出科学合理的评价。对于单个第三方机构难以具备PPP绩效考核所需的全部专业资质、技能的问题，也可以允许多个机构组成“联合体”的形式，共同对具体PPP项目进行绩效考核。

从选择程序上来看，政府聘请第三方机构进行PPP项目绩效考核属于政府购买服务，因而应当遵守政府购买服务的相关程序要求。根据项目的特点，按照相关规定通过采用公开招标、邀请招标、竞争性谈判、单一来源采购等采购程序，既能保证委托中介机构程序的规范性、公开性和竞争性，又可以保证选定的中介机构具备开展绩效评价的实力。同时，应鼓励社会资本参与第三方考核机构的选择过程，最大限度保证所选取考核机构的中立性和独立性。

四、PPP项目第三方绩效考核关注的重点

不论是由政府方主导还是第三方机构主导，PPP项目的绩效考核都应当重点关注PPP项目的产出数量、质量、成本收益、项目效益等技术性指标，同时也不应忽略 PPP项目的社会效应的考核。以垃圾焚烧发电厂PPP项目为例，垃圾焚烧发电项目是典型的邻避型项目，环保风险及民意反对风险是其特征风险。因此，项目建设运营中应保证公众的知情权、参与权，将社会公众的满意度与绩效考核挂钩，作为绩效考核的主要内容之一。《基础设施和公用事业特许经营管理办法》(2015年第25号令)第四十三条就曾明确，对特许经营项目“实施机构应当将社会公众意见作为监测分析和绩效评价的重要内容”。PPP项目的内容是关系民生的基础设施和公共服务，不仅是特许经营项目，所有的PPP项目都理应将社会公众的意见作为考核的重点。

此外，随着项目的推进和项目运营的持续开展，PPP项目实施方案、项目合同一些与项目实际脱节的条款会逐渐显露出来，这就需要第三方机构借助行业同类项目的数据进行调整优化，从机构本身的专业性出发，不断调整项目考核的标准，保证PPP项目动态的考核。

五、PPP项目第三方绩效考核与付费的挂钩

如前所述，PPP相关文件要求“付费与绩效考核挂钩”(财金〔2016〕92号)，绩效评价结果应当作为项目公司或社会资本方取得项目回报的依据。但是，绩效考核结果是否只是作为付费公式测算结果的调整系数，变成一个简单的“扣费机制”(先按公式计算付费金额，若考核不达标就相应扣减)，还是将绩效考核作为PPP项目全生命周期评价的一部分，与中期评价有机结合，这是值得进一步探索的。

例如，PPP项目参与各方可以在每年的绩效考核环节“回头看”，对该项目的使用者付费收入、运营成本、财务费用等数据进行分析，与以前年度的实际数据进行对比，与实施方案的预期数据进行对比，评估PPP项目是否真正“物有所值”，是否真正提升了运营效率和服务质量。此外，随着时间的推移，PPP项目所面临的风险因素也不断变化，包括收入和成本费用的波动、维护修理和更新改造支出的发生、利率和通货膨胀等宏观因素的变化，都会给PPP项目的绩效管理带来新的挑战。

因此，我们需要在绩效考核环节加入风险因素，持续进行压力测试(包括单因素及多变量的敏感性分析、情景分析等)，将绩效考核变成PPP项目“年度风险体检”的机会，纳入PPP项目全生命周期风险管控之中。在此过程中，为了提升效率、节约人力物力，还可以结合“大数据”、“人工智能”等技术，通过“智能机器人”实时收集宏观经济变量、项目公司的财务数据，按季度甚至月度进行体检，发出预警信号、提出优化建议，实现全生命周期的持续考核与不断改进。

六、结语

在2017年8月1日财政部召开的进一步推进PPP规范发展工作座谈会上，时任财政部副部长史耀斌强调，对于不包含运营内容、无绩效考核机制、社会资本不实际承担项目建设运营风险的项目，不得安排财政资金。2017年11月10日，财政部《关于规范政府和社会资本合作(PPP)综合信息平台项目库管理的通知》(财办金〔2017〕92号)进一步明确，不适宜采用PPP模式实施、前期准备工作不到位、未建立按效付费机制的项目不得入库。可见在PPP项目发展如火如荼的背景下，主管部门对PPP项目监管的核心从追求“量”逐渐向提高“质”转变，PPP项目的绩效考核作为激励社会资本提高公共服务质量的重要手段，也格外受到政府主管部门关注和重视。

由第三方主导的PPP项目绩效考核不仅是代表政府方监督社会资本方，还可以代表社会公众监督政府和社会资本方的合作关系，提升双方合作的效率，实现社会效益的最大化。PPP项目的绩效考核因项目特点不同而变化多样，建立正确反映各方风险、适应项目需求的绩效考核机制是个现实难点，第三方绩效考核机制以其灵活性、中立性、专业性的特点，理论上可以满足PPP项目绩效考核的需要，但是具体制度如何设计、如何保证考核结果经得起实践检验，都还有待进一步探讨。

作者简介

靳林明 财政部PPP专家，世泽律师事务所合伙人

韦小泉 财政部PPP专家，对外经济贸易大学“一带一路”PPP发展研究中心秘书长

编辑：程彩云