规范之下PPP应走向何方——再定义PPP里的运营

从产业视角看PPP1.0时代的成功

PPP的内核，除了我们所熟知的政企界面清晰、政府信息公开以外，培养高效能的产业主体是PPP实现公共服务长期供给效率提高的必要载体。总体而言，PPP带来的正外部性效益应归纳为3个维度：民众、政府获得长期的、更好的服务;促进小政府、大社会透明治理系统的构建;促进专业运营商和产业的发展。

从2004年特许经营到国发〔2014〕43号文之前，可称为PPP1.0时代，由住建部启动的部分政府公共服务外部化，打破了中国2000多个市县公共服务地域分割化、碎片化的局面。国发〔2014〕60号文所提到的基础设施规模化运营，在1.0时代实现了一部分，培养了目前占据国内环保类上市公司80%市值的产业主体。这些企业具备人才、资金、技术集成、品牌等综合实力，其发展壮大带来了基础设施的规模化运营，体现了行业集中度的初步提升，代表着环保产业的初步成熟，也是实现PPP目标落地的重要载体。

据E20研究院统计，截至2016年底，我国污水处理的市场化运营比例达到49%。在市场化项目中，污水处理项目主要以BOT、TOT投资运营服务模式为主，BOT占比47%，TOT占比27%，托管运营占比16%。

值得注意的是，这些公司是按“运营属性要求”来参与PPP和构建自己公司发展战略、资源分配和能力建设的。传统特许经营项目所蕴含的、天然的强运营属性带来了产业主体的功能定位和发展路径，也由此产生了PPP1.0未被充分评估的正溢出效应。多个企业个体的发展促进了整个产业的发展，而整个产业的提升也为公众和政府带来了更好的服务。在传统运营项目中，控股并表是显而易见的需求，运营控制是企业实现利润保障的基本路径，游戏规则的设计相对较好地兼容了企业逐利的目标、产业能力的提升、监管效果的达成和公共服务效率的长期提高。

但是，进入PPP2.0时代的PFI模式，即以工程公司领衔、以工程导向为主的阶段后(补充：从图4社会资本参以及参与项目的类型可以看出)，并不能显而易见达到这个目标。因为工程公司重在短期工程利益，很难培养可持续的企业核心竞争力，对整个产业的发展也缺乏促进作用。在某些项目里，高杠杆的资本金、庞大的联合体阵营、以简单的划分工程标段来区分联合体主要成员的分工、不知道并到哪里的报表、占比很低的维护费用比例甚至是由小小的联合体成员来承担“运营”任务，这种对追逐工程利润的短视行为对整个行业的可持续发展是损害的，更是把PPP这本经念歪了。

在PPP进入规范季的当下，除做好相关的流程规范、严守财政承受能力10%的红线，以及强化信息公开这些极具正面意义的改革方向外，对C类PFI项目的优化方向关乎本轮PPP改革能否行稳致远。

需要指出的是，依据工程造价下浮率、工程造价决算的控制力和虚拟计算的投资节省比例来表现PPP的物有所值，笔者对此是持怀疑态度的，这也是笔者坚持认为仅获得一个合格的工程并不等同于合格PPP的原因所在，且如果只要求合格的工程，通过施工招标即可实现。实操中，融资成本的提高和对暗藏工程利润的不易控制，都会使所获得的工程很有可能比政府自建更昂贵，进而偏离PPP的物有所值原则。

但也应该看到，对于某些“复杂”的非运营项目，政府主导建设和维护项目长期效果打水漂的情况在过去几十年间并不少见，公建公营投资浪费的损失即便偶发，也会远远大于试图通过PPP节省融资成本以及后端工程招标低价竞争带来的成本节约。即便把维护和绩效考核捆绑，如果允许把所有类型的非运营的基础设施融资需求都做成PFI项目，其中很多类型也很难做到物有所值。

对此，92号文对绩效捆绑改革提供了一个基本路径，但路径实现的前提还要达成一个新的共识，即所选择的项目所捆绑的绩效本身应是政府自己投资建设和维护难以实现的，否则简单维护即可达标的项目必然会出现工程化的趋势，即便是所谓的绩效标准具体化、精细化、数量化也难改项目本身“重建设轻运营”的本质，难掩政府过度追求融资、社会资本垂涎工程利润的本质。在笔者看来，只有长期运营绩效压力较大，再加上绩效捆绑按效付费，才可能出现此类非运营项目中的“准运营化”，并由此发挥区别于工程内涵的专业运营商的作用(甚至由于金融机构会偏向选择运营绩效压力小简单维护可达标的项目类型，导致PFI类型选择中的劣币驱逐良币的现象)。

PFI项目的典型特征是有一个易检验的、以效果为导向的、核心绩效考核目标，而要长期实现这一目标，整个项目周期必须做到“三合一”。例如：“水十条”中涉及黑臭水体整治和具有清晰所属河道断面考核目标的水环境综合整治;再如具有污染物实际削减量考核的厂网一体化和村镇污水治理。

社会资本参与PFI项目，要想达到绩效考核的要求，必然面临自身相关能力的构建，以此实现一个长期可持续竞争力的提升，这是PFI项目由维护属性转向“准运营”属性的基础。当PFI项目具备“准运营”属性时，就会对产业升级产生正外部性效益，反过来又可以有效保障PPP目标的实现。

笔者还观察到，为了修改项目达到规范里强调的“运营”属性及绩效捆绑要求，不少地方将毫无关联的运营类项目甚至商业类项目打捆在一些大型PFI项目中，这么做与规范PPP本质的目标背道而驰。

什么是该做的PPP?

笔者曾为PPP总结了3句话，“好认真地做PPP，认真做好的PPP，认真把PPP做好”。

好认真地做PPP。各方对PPP的优点和缺陷都需要有充分认识，并要有呵护PPP和与之健康可持续发展的积极态度。最重要的是，国家层面对于PPP的顶层设计要以防止地方政府、社会资本和金融机构的行为异化作为重要着眼点。对于地方政府而言，不能只为融资，更要注重公共服务效率的提升，在项目的必要性和可行性上服从公众需求而非政绩考虑。对企业而言，应该向“运营”或者“准运营”转型，从赚工程快钱到细水长流赚合理的、运营的钱。对金融机构而言，识别符合前述要求注重运营转型的优秀社会资本是他们参与PPP的最重要的抓手。

认真做好的PPP。什么是该做的PPP项目?笔者认为，A、B、D类项目都可以做，但要注重核心边界和机制设计。而C类PFI项目则应该聚焦在长期维护绩效难以简单达成的“复杂”项目上，这类项目的数量、投资规模、建设内容、绩效标准和按效付费机制应成为PPP规范的重点。

认真把PPP做好。在PPP新背景下，应抓住PPP的唯一目标即长期公共服务供给质量和效率提高这一主线。包括三方面：

1)在运营类和复合商业类项目中做好机制设计提高长期绩效，对直接向非政府的使用者收费的PPP项目，要在注重公众利益保障监管和尊重社会资本利润中追求平衡，加强机制设计以达到各展所长、优势互补及降低需求风险的目的，并在股权合作的基础上实现风险共担。

2)对政府为付费主体的运营类项目，则要关注绩效持续监管和鼓励对方提高效率之间的平衡，注重政府配套责任的落实，以及合理分配的风险分担。

3)在非运营类项目中，要筛选出具有长期维护压力，能够实现捆绑实质绩效的项目来推进PFI模式，这类项目应满足“三合一”的高强度统一属性，否则可能因为违背了PPP的内在规则而无法实现PPP的基本目标。

在笔者看来，PPP要避免融资导向和工程导向，回归公共服务的本源。长期稳定、质量可靠的运营才是公共服务质量高效供给的标志，是对PPP初心最好的遵循。

原文刊载于环保部主管的《环境经济》杂志2018年3月第219-220期，原标题为《PPP要做到风险共担和真运营》，本公号略作改动。

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编辑：程彩云