规范之下PPP应走向何方——再定义PPP里的运营

时间：2018-03-26 09:31

来源：中国水网

作者：薛涛、赵喜亮

图1 E20市政环保领域PPP分类格局图

在图1中，A类狭义特许经营项目，通常是直接向非政府的最终使用者收费，比如供水、供气等领域;由社会资本承担需求风险是其根本特征，授予其垄断经营是标配的基本属性;授予其垄断经营权后，基于公共服务属性的监管特征和对公共利益的保障是核心，此处具有很强公共权益性质的监管，与B、C、D类项目更多基于市场买卖关系的监管本质完全不同。

B类政府付费类特许经营项目，虽然会涉及部分使用者付费，但实际交易中属于政府直接向社会资本方付费的模式，如污水处理、垃圾处理等领域。笔者更认为它是一种专属狭义BOT的政府付费模式，此类项目的基本特征是社会资本并未承担需求风险，而是由政府方来承担。从这点来看，A类和B类项目内涵本质上有着巨大的分别，可以说仅仅只有A类项目才具有特许经营中“特许”和“经营”这两个核心概念最准确的定义。

C类政府付费PFI类项目，经营和运营属性较弱，目前多仅为维护性质，如管网、未含污水的黑臭水体治理等领域。这类项目不再使用以单价竞标和以量计价的模式，而是采用了可用性付费的方式，随之带来了“工程化导向”(背离了上述长期服务的目的)和“负债问题”。当前，92号文对绩效捆绑建设投资的要求，显然是针对此类项目前期的一些机制缺陷而进行优化。

主观上，C类项目不够安全(与A、B、D类项目不同，施工完成代表PFI项目责任基本完成)，因为PFI项目没有运营属性，所以社会资本不具有对应终止服务的隐性权力，社会资本与地方政府之间的粘合度远不如其他3类项目，在动机上也促成了社会资本依靠工程利润套现保本的诉求。

客观上，与传统特许经营BOT所发展的投资运营商业模式形成鲜明对比的是，PFI项目本身没有运营属性，在PFI项目中未来的维护收入在PFI全部收入的比例往往只有10%以下，社会资本无法有效积累公司健康的资产负债率，明股实债和高杠杆资本金融资成为社会资本承接这些大型PFI项目的客观需求，因此这也成为92号文规范金融降杠杆等系列举措的主要领域。

D类项目，本质上更有政府购买服务的性质，属于短周期的轻资产模式(如环境监测、环卫)，当其因捆绑部分基础设施而实现长期化，便适用于PPP模式。

以上4种类型中，A、B、D三类属于典型的运营类，理论上不是防范“工程化导向”的重灾区，但如果把运营类项目设计成可用性付费或者与实际使用量有巨大偏离的保底量，运营属性就有可能变异。C类PFI项目是PPP规范季的关注重点(详情请点击：PPP即将纠偏?史部长讲话之于环保行业的几个看点)。

从分类再看PPP三原则的国情适用性

“伙伴关系、利益共享、风险共担”是西方大量经典PPP书籍所使用的词汇，也是这一轮PPP推出时我们最常引用的三个出发点。但是，如果大家真正理解了中国特色的三大关系和四分类分析法，就会发现这些决定了我国特色PPP的基本形态，是无法与国际上标准模式进行简单对照的。

以解剖PPP基本概念为例，我们先来看“伙伴关系”。在前述B、C、D三类政府付费类的项目中，作为甲乙双方的地方政府和社会资本，本质上是基于买卖关系，各方以此为出发点更加严谨地设计交易模式和监管细节，比基于不可捉摸的伙伴关系更容易将项目做好。

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编辑：程彩云