E20研究院:环卫市场化报告之一——从政府购买服务到PPP

三、PPP渐成环卫市场化新主流

自2014年起，国家在基础设施和公共服务领域大力推广政府和社会资本合作（PPP）模式。和传统的政府购买服务不同，PPP项目具有投资规模较大、合作期限较长、政府每年度支出责任较小、付费与绩效考核挂钩等特点。环卫也是PPP适用的领域。根据E20从北京环卫集团等会员企业获得的反馈，目前各地环卫PPP项目数量明显增多，甚至地方政府明确要求将过去的政府购买服务转变为PPP模式。财政部PPP综合信息平台中，已有50多个环卫PPP项目（含清扫、收运）入库，其中16个项目已落地。

根据对已落地环卫PPP项目的分析，我们发现以下几个明显的特征。

（1）投资规模在3000万元以上，这和政府购买服务模式下相比投资额明显提高。其中以城区生活垃圾清扫为合作内容的项目投资额一般在1.5亿元以下，而以城市及下辖乡镇垃圾清扫、垃圾中转站建设甚至包括垃圾处理的项目投资体量则很大，最高的达到18亿元。此类项目性质上则变成E20市政环保领域PPP分类格局图中C类项目（非特许经营的政府采购型PPP，即PFI），不涉及特许经营，但含有融资、建设和运营维护的内容。

（2）参与企业项目数量上C方阵为主、投资规模上A方阵和B方阵优势相对较大。按照E20环境产业战略地图，环境企业分为一级开发商（I方阵）、重资产环境集团（A方阵）、区域环境综合服务集团（B方阵）、系统解决方案提供商（C方阵）、装备和材料生产制造商（D方阵）。我们注意到已落地环卫PPP项目中中标社会资本包括A方阵的启迪桑德、北控水务，也包括B方阵的北京环卫集团，C方阵的劲旅环境、昌邑康洁环卫、深圳玉禾田等企业，以及D方阵的中联重科。从数量上看，C方阵占据一半的份额；投资额维度，1.5亿元以上项目9个，A方阵和B方阵共有5个，体现出体量上占优。

（3）县级项目为主，除了海口市琼山区、昆明市经开区、大连旅顺口区等少数省会或计划单列市辖区项目外，其他均为县或县级市环卫PPP项目。和前期不少大中城市已基本实现环卫市场化相比，市场“蓝海”正在下沉，因此环卫PPP项目体现出从大城市向县级城市延伸的趋势。

（4）合作期限10-30年，反映长期合作关系。政府购买服务模式下的环卫市场化项目，绝大部分服务期限设置为3年或5年。而环卫PPP项目均在10年以上（含10年），部分含有垃圾中转站运营维护甚至垃圾处理的项目合作长达20年到30年。PPP模式下合作期限比政府购买服务模式延长，符合PPP“长期合作关系”的本质，但也要求政府更为谨慎、择优选择真正具有丰富运营经验的社会资本。

（5）强调绩效付费，基本按年度付费。政府购买服务模式下，环卫服务合同也强调绩效，不过考核较为宽松，通俗地说是“60分万岁”。但以PPP模式运作的环卫项目，必须严格遵从财政部有关可用性付费和绩效付费的要求，体现很强的绩效约束。比如，财政部第三批示范项目山东省德州市武城县城乡环卫一体化保洁服务项目中，环卫作业运营维护共设置三级24个绩效考核指标，分别从基础管理、环卫质量标准、垃圾收集标准、垃圾运输及转运标准、社会满意度五个方面设置。总得分≥90分，政府方按当日运营补贴支出上限100%支付；总得分≥80分，政府方按当日运营补贴支出上限的90%支付；总得分≥70分，政府方按当日运营补贴支出上限的80%支付；总得分≥60分，政府方按当日运营补贴支出上限的70%支付；当日评估的总得分小于60分，当日付费金额为0。

（6）多环节捆绑打包的情况开始出现。以财政部第三批示范项目山东泰安市岱岳区城乡环卫一体化项目为例。该项目建设内容包括新建16处垃圾中转站，占地面积5.01公顷，总建筑面积6917平方米，新购置16台套压缩设备及配套设施，购买环卫车辆100辆等。由社会资本负责岱岳区行政区域内城乡环境卫生保洁及生活垃圾清运、乡镇垃圾中转站的运行和管理、各乡镇垃圾中转站到垃圾处理厂的垃圾转运。甚至有些项目开始将清扫、收运和后端处置捆绑打包，比如同为财政部第三批示范项目河北沧州河间市环卫服务市场化项目，总投资8.6亿元，内容包括河间市环卫服务市场化和生活垃圾填埋场市场化两个部分。

此外，部分城市已将全市范围的环卫服务实现PPP模式操作。以海口市为例，通过实施环卫PPP项目，由京环公司、海口龙马公司、玉禾田公司、京兰公司四家从事环卫一体化服务的PPP企业分别接手琼山区、龙华区、秀英区、美兰区四个区的环卫工作。全市共有3584条道路、总面积6810万平方米,水域岸线160.16公里、总面积4910万平方米已全部纳入PPP项目公司管理，实现了环卫一体化管理的全覆盖。

四、细分领域环卫PPP开始抢位

值得关注的是，传统环卫一些新的细分领域市场逐渐形成，已有企业介入，并以PPP模式陆续落地具体项目。其中，垃圾分类、厨余垃圾处理值得重点关注。

垃圾分类PPP项目有望涌现。2017年3月《国务院办公厅关于转发国家发展改革委住房城乡建设部生活垃圾分类制度实施方案的通知》（国办发〔2017〕26号）提出“鼓励社会资本参与生活垃圾分类收集、运输和处理。积极探索特许经营、承包经营、租赁经营等方式，通过公开招标引入专业化服务公司。”该通知还要求，到2020年底，基本建立垃圾分类相关法律法规和标准体系，形成可复制、可推广的生活垃圾分类模式，在实施生活垃圾强制分类的城市，生活垃圾回收利用率达到35%以上。实际上，财政部PPP综合信息平台已有10个垃圾分类有关的PPP项目入库。其中，财政部第三批示范项目阜康市垃圾分类收集处理工程PPP项目总投资1.5亿元，已实际落地。随着《生活垃圾分类制度实施方案》公布尤其是试点城市积极推进，垃圾分类PPP项目可能明显增多。

编辑：李丹