焚烧独角戏的尴尬：产业快速发展，而监管能力呢？

一位美国NBC的记者跑到北京调查中国垃圾焚烧的现状，站在焚烧厂的吊控室里，他被眼前的场景惊呆了，“两个男人摆弄着操纵杆控制着外面巨大的抓斗”、“他们操纵的大抓斗有房子那么大”、“他们正在清理着世界上最庞大的消费群体扔掉的大量垃圾”……

笔者有幸亲临过焚烧发电厂的吊控室，理解美国记者的震惊，当一眼望不到底的垃圾沟壑出现在眼前时，仿佛瞬间置身于某个美国末日电影场景中。事实上，这样的垃圾处理工作每天都在我国各个城市的焚烧厂重复上演着。在中国，焚烧被公认为是比填埋更清洁、更高效的垃圾处理方法，我们的政府在想尽一切办法，兴建更多的焚烧厂与焚烧设备。 

《十三五全国城镇生活垃圾无害化处理设施建设规划》提出的目标是：到2020年底，全国城镇生活垃圾焚烧处理设施能力占无害化处理总能力的 50%以上， 其中东部地区达到 60%以上。

城市50%以上垃圾以填埋为主的美国人不明白，为什么我们要将如此多的精力与代价花在焚烧处理上，这其实是由我国生活垃圾的成分和城市人口密度决定的。中国人的饮食习惯、生活习惯导致我国生活垃圾含水量远远高于发达国家，生活垃圾中的有机物比例高达50%至60%，如果采用填埋处理，产生的大量恶臭物质、高浓度渗滤液和高甲烷含量的填埋气体将对环境造成不可逆转的污染。在人口密度上，我国东部地区的人口密度已经达到512人/平方公里，寸土寸金的城市已经无法再提供多余的填埋场建设用地了。此外，和填埋相比，焚烧还有诸多优点：其一，减容效果好，可使垃圾体积减少80%至90%；其二，消毒彻底，垃圾中的有害成分能够完全分解；其三，焚烧产生的热量用于发电，实现垃圾资源化利用。

早早意识到焚烧的益处，我国的垃圾焚烧事业一度实现弯路超车：

首先是焚烧厂的大量兴建。1988年，深圳建立起我国第一座引进日本三菱进口设备和技术的垃圾发电厂——深圳市政环卫综合处理厂。2016年，不到30年间，中国焚烧厂数量已经达到434家（其中运行的达234座）。其次是焚烧技术的飞速发展。我国焚烧技术起步虽晚，但借助弯路超车，目前基本达到国际先进水平，并走出了一条特色道路，流化床生活垃圾焚烧炉等技术一度异军突起，在国外占据较高比例。

规模化的焚烧厂，先进的焚烧技术，貌似发展态势一片良好？实则不尽然，焚烧事业的“瘸腿”现象严重，重技术轻管理的弊端在十二五规划中已初现端倪。

十二五规划提出的目标是，到十二五末，中国垃圾焚烧厂总数超过300座，日处理能力达到30万吨，占垃圾处理总量的30%。然而截止2015年底，全国焚烧总能力仅为23.5万吨/日，焚烧比例仅占28.6%，两项指标均未达到十二五规划要求。与此同时，日益突出的垃圾围城和群众事件，也暴露了我国垃圾焚烧事业的重大缺失。

23.5万吨到30万吨的差距，究竟在哪里？综合全国各地的建设经验，笔者认为有以下几个方面的问题：

首先，企业化的先天不足。我国焚烧厂很大一部分是由企业运营的，为了赢得项目，企业在招标过程中通常会以最低的成本赢得政府合同，而作为以营利为目的的企业，如何最大化利益而非如何以最清洁的方式焚烧垃圾，才是其考量重点。

其次，管理上的后天畸形。焚烧技术和基础设施可以短时间内同国际化水平接轨，管理水平的练就却并非一日之功。管理方式被动，管理手段单一，管理水平落后，焚烧厂管理虽经历了驻场管理、简单数据集成两个阶段，整体水平仍停留在初步数字化，和环卫行业如火如荼的信息化建设趋势相比，存在明显的管理短板。管理方式落后，管理数据缺失，也带来了诸多社会问题，导致焚烧相关的公众服务信息无法有效披露，焚烧知识难以普及。

前两者的双重重压之下，“愤怒的公众”爆发了。如果说管理缺失、企业弊端都是隐性问题，邻避效应就是焚烧事业最显现的困境了。不仅仅在我国，它在世界范围内都是一个让管理者头疼的问题。1956年东京都制定《焚烧工厂建设十年计划》，到1978年相关焚烧厂开工建设，持续了22年之久。在我国，2009年，北京政府决定在阿苏卫垃圾填埋场的基础上建设焚烧厂，却因民意强烈反对而搁浅，直到2015年才重新启动。

问题堆积到一定程度后，也必然有对应的解决策略。与十二五相比，十三五期间，焚烧管理改革被寄予更多厚望，而信息化手段则被认为是改善焚烧管理的最佳途径，智慧焚烧被列进数项国家级规划，政府试图借助智慧焚烧实现焚烧事业的第二次弯路超车，它会是十三五垃圾焚烧的出路吗？

《十三五全国城镇生活垃圾无害化处理设施建设规划》：

建设任务：地方政府应充分利用已有数字化城市管理信息系统和市政公用设施监管系统，完善生活垃圾处理设施建设、运营和排放监管体系。生活垃圾焚烧处理设施，应落实日常监管与定期监督性监测制度，以生活垃圾焚烧厂为重点，加快建立生活垃圾焚烧厂运营月报制度、年报制度，并按要求主动公开相关信息。对不能在线监控的污染物如二噁英等，监控频次严格执行国家标准规范。

建设要求：加强城镇生活垃圾无害化处理设施建设和运营信息统计。重点对焚烧厂主要设施运行状况等进行实时监控，加强对焚烧设施烟气排放、卫生填埋场渗滤液、填埋气体排放和渗漏情况的监测以及填埋场监测井的管理和维护。

住房城乡建设部、国家发展改革委、国土资源部和环境保护部联合发布《关于进一步加强城市生活垃圾焚烧处理工作的意见》

加强监管能力建设。建立全过程、多层级风险防范体系，杜绝违法排放和造假行为。焚烧厂运行主体要向社会定期公布运行基本情况，公示污染物排放数据，接受公众监督。通过驻场监管、公众监督、经济杠杆等手段进行监管，采用信息化、互联网+、开发APP等方式实现全过程监管。加强全国城镇生活垃圾处理管理信息系统上报工作，所有规划、在建和运行的焚烧项目情况必须将相关信息录入系统并及时更新。强化设施运行监管，按照《生活垃圾焚烧厂运行监管标准》和《生活垃圾焚烧厂评价标准》要求，完善生活垃圾处理设施考核评价工作。

编辑：程彩云