张继峰：从政府购买服务立法精神出发看其与PPP的本质区别

笔者认为，这两部法规出发点不同：“政府购买服务办法”是从政府付费、财政预算和管理角度，强调的是政府财政支出购买的内容，是政府用纳税人的钱可以买什么、钱从哪儿来的角度，是结果导向；而“政府采购法”强调的是从政府遴选采购主体的角度，是政府怎样合规采购和怎样公平公正地选择采购主体，是为了防止政府采购过程中的暗箱操作和权力寻租，是过程导向。

再分析当下政府购买工程建设服务泛滥现象的特点：当前的以政府购买服务进行工程建设，出发点和落脚点都是从政府付费、财政预算的角度，即用纳入财政预算、政府付费的方式购买工程建设，而不是怎样选择采购主体，不适用“政府采购法”，而是应寻求有关规范政府付费、财政预算和管理的相关法律依据。而如前所述，《政府购买服务管理办法》也不适用纯工程建设，不能依据《政府购买服务管理办法》购买工程建设。 

问题二：政府能否以PPP模式购买包含工程建设的服务？

这个问题回答的基础，是PPP的核心定义。PPP的内涵是政府和私营部门（社会资本）在基础设施和公共事业领域的长期合作关系，这种合作很大程度上是包含工程建设的部分（不是全部，因为O&M、MC不包括工程建设），例如BOT、BOO、BLT、DBFO、ROT等，都包含了“B”即建设（ROT的“R”是Renovate，改扩建）。但PPP与单纯的购买工程建设不同的是，PPP还包括了建设后的运营、经营，即“O”（Operation）或“M”（Management），这个“O”或“M”则正是政府购买服务的对象。由于“O”和“B”在PPP中密不可分，政府购买“O”的同时也购买了“B”，“B”是“O”的载体，但“O”是政府购买的目标，购买的“O”包含了与之密不可分的“B”。也就是说，包含了运营、管理、经营的工程建设，是可以通过PPP模式纳入政府购买服务范围的。

国外PPP理论和实务界对这一问题也有类似观点。例如英国达霖·格里姆赛（Darrin Grimsey）和澳大利亚莫文·K·刘易斯（Mervyn K. Lewis）合著的《PPP革命：公共服务中的政府和社会资本合作》一书中认为，“PPP的本质在于公共部门不再是只购买一项资产，而是按规定的条款和条件购买一整套服务。这一特点也是该合作方式得以立足的关键”，并认为PPP的具体特征之一便是“关注服务”，“强调的是政府接受的服务，而不是政府对经济或社会基础设施的采购。”

当然，目前很多PPP项目，实际没有多少运营和管理内容，甚至有些地方政府，将纯工程建设项目加点所谓的运营内容（如物业管理）纳入PPP项目范畴。这一问题的解决，详见问题三的答案。

可能又有政府购买服务的“保皇党”再次反过来问：那是否可以用政府购买服务，购买包含“O”的“B”，而不采取PPP模式？

笔者认为，这种情况下，其服务和工程的提供者肯定是政府以外的其他主体（如果是政府本身或本级平台公司就不需要纳入政府购买服务），也即社会资本，符合PPP模式的实质意义，应全部纳入PPP模式，不应该有“法外之地”，否则不利于项目和服务的规范管理，也会增加政府的隐性债务。 

问题三：以PPP模式购买“B”+“O”的项目是不是没有界限？（只要含“O”和“B”的项目，都可以用PPP模式由政府购买服务？）

笔者认为，答案是否定的。因为不对“O”和“B”的比重进行限制，所有建设项目随便加点所谓的服务，即可纳入PPP范畴，这样还是控制不了政府购买服务泛化的风险。

既然不是，那界限是什么？要解决政府购买服务异化为地方政府变相举债的现象，这个问题一定要有清晰的答案。

笔者提供两个标准，供立法部门参考：

1、界定“运营费用”在PPP全生命周期全部支出中的比重；或

2、为工程建设项目纳入PPP模式设置前提条件。

标准一：界定“运营”费用在PPP全生命周期全部支出中的比重，是指在包含工程建设的PPP项目中，要明确“B”以外的“O”费用（主要是运营费用、日常管理费用、维修维护保养费用等），占整个项目全生命周期全部支出总额的一定比重。达到这个比重以上的项目，可以采取政府购买服务的PPP模式。这一标准的目的是防止纯工程建设类项目（或几乎没有运营、管理、维护的工程项目）混入PPP项目，占用PPP政策资源和财政资源。具体达到何种比重，数值应设置为多少，建议按不同的行业，由PPP主管部门组织专家，通过各类案例统计分析并根据经验得出参考数值，并动态调整。

标准二：为工程建设项目纳入PPP模式设置前提条件，是指对于不容易用“运营费用比重标准”衡量的项目，或项目性质特殊，用比重标准不合理、不科学的，可以采用“前提条件标准”予以规范。

采取PPP模式购买缺乏运营服务的工程建设项目，应以以下三个原则为前提：

1）必要性原则，即这类项目涉及国计民生，或意义重大，必须要建设，例如防汛工程，河流污染整治，等等，而一些市政广场、景观工程等“面子工程”，不符合“必要性原则”；

2）公众性原则，即必须使广大公众受益，而不是少数人甚至政府本身获益（有的地区曾把政府行政中心大楼建设列入PPP项目，不符合公众性原则）；

3）合规性原则，即如果要采用政府购买工程建设的服务方式进行PPP项目建设，当地政府必须符合“10%红线”、债务水平合理、无重大违约行为等规定。

缺乏运营的项目，只有完全符合上述三个原则，才可以纳入PPP范畴。 

综上，本文探讨的PPP与政府购买服务的本质区别，以及与政府采购、工程建设的关系，具有相当的理论难度和实践障碍，也是PPP立法和实践中最难攻克的部分，各类观点几乎千人千面，很难统一，笔者也只是抛砖引玉，很多看法也可能随着理解和认识的逐步加深，会有不同的转变。但这些都是PPP的核心问题，是PPP立法和PPP操作过程中无法回避的问题，建议业界加强沟通、交流和探讨。 

编辑：叶馨