张继峰：从政府购买服务立法精神出发看其与PPP的本质区别

政府购买服务中的“服务”不包含“单纯的工程建设”，不能依据“政府购买服务办法”直接购买纯工程建设；

可以用PPP模式购买既含工程建设又含管理运营的项目，购买的标的是“O”“（Operation），购买“O”的同时购买与之密不可分的“B”；

以运营（管理）费用在PPP全生命周期全部支出中所占一定比重为标准，扎紧PPP的口袋，防止纯工程项目混入PPP。

政府购买服务与PPP之争，是这轮PPP改革的一个重头戏。如何看待政府购买服务与PPP的关系，众说纷纭。由于政府购买服务免去了PPP项目中“政府每年支持PPP项目的财力不得超过上年一般财政收入的10%”的限制，省略了PPP模式中的若干评估报告，且依托的是政府信用，金融机构容易接受，在程序及操作流程上也简便易行，因此2015年以来政府购买服务在很多建设工程领域大行其道，大有超越PPP之势，甚至演变为地方政府绕开“43号文”、PPP模式的一种变相融资。

很多人都感觉套用“政府购买服务办法”，绕开PPP模式直接购买纯工程建设，变相增加政府债务又得不到有效监管似乎不妥，但问题出在哪里？依据是什么？目前尚无有说服力的解释。本文从《政府购买服务管理办法》立法精神出发，探究二者的本质区别及这些问题的答案。

一、政府付费、政府购买服务与政府采购

分析PPP与政府购买服务的关系之前，我们先分析下与政府购买服务相关的三个名词及区别：政府付费、政府购买服务和政府采购。

政府付费是PPP模式核心制度——财政部《政府和社会资本合作模式操作指南（试行）》（财金〔2014〕113号）第11条“项目回报机制”的一种，与使用者付费、可行性缺口补助并列。

政府购买服务的政策依据，是财政部2014年颁布并于2015年1月1日实施的《政府购买服务管理办法（暂行）》（财综[2014]96号）。

政府采购的依据是2002年颁布、2003年实施、2014年修正的《政府采购法》，以及2014年颁布、2015年实施的《政府采购法实施条例》，是政府“使用财政性资金采购依法制定的集中采购目录以内的或者采购限额标准以上的货物、工程和服务的行为”。

由于没有官方统一的权威解释，在实践中这三个名词经常容易被混淆，或被选择性适用，为政府购买服务与PPP之争埋下了隐患。

从三个名词的相关法律规定中可以看出：政府付费则是我国PPP的项目回报机制的一种，是PPP体系中的一个名词，无需多言；

政府采购，对象是货物、工程、服务，其中的“服务”包括政府购买服务中的“服务”，但政府采购和政府购买服务立法的出发点不同（见下文）；此外，政府采购将“工程”与“服务”并列，说明立法者认为“工程”和“服务”是两种不同的采购标的，这也为下文政府购买服务中的“服务”不包含“工程”这一论点，提供了制度依据。 

二、政府购买服务与PPP界限的三个问题

区分政府购买服务与PPP的界限，至少要弄清楚三个问题。

问题一：政府购买服务中的“服务”是否包含“单纯的工程建设”（政府能否依据政府购买服务办法，直接且仅购买工程建设）？

认为可以用政府购买服务购买纯工程建设的观点，其制度依据是《政府购买服务管理办法（暂行）》（财综[2014]96号）第十四条第（五）款：“ 除法律法规另有规定外，下列服务应当纳入政府购买服务指导性目录：……（五）政府履职所需辅助性事项。法律服务、课题研究、政策（立法）调研草拟论证、战略和政策研究、综合性规划编制、标准评价指标制定、社会调查、会议经贸活动和展览服务、监督检查、评估、绩效评价、工程服务、项目评审、财务审计、咨询、技术业务培训、信息化建设与管理、后勤管理等领域中适宜由社会力量承担的服务事项……”

仔细研究第（五）款我们发现：该条款中除“工程服务”外，都是“法律服务”、“战略和政策研究”、“标准评价指标制定”、“社会调查”、“项目评审”、“财务审计”等轻资产、技术和劳动密集类的服务，再看第（五）款的标题——“政府履职所需辅助性事项”，也是此用意。因此笔者认为，根据该条款的立法精神，这里的“工程服务”，也应是类似工程造价咨询、监理咨询、招投标代理服务等与工程建设相关的“轻资产”服务，而不是工程项目本身。此外，再看第十四条的其他款项，从第（一）至第（六）款，可以纳入政府购买服务指导性目录的服务种类有“基本公共服务”、“社会管理性服务”、“行业管理与协调性服务”、“技术性服务”、“政府履职所需辅助性事项”等，都属于技术类、劳务类和轻资产的服务。

因此，从《政府购买服务管理办法（暂行）》的立法精神出发，政府购买服务的范围或内容，应只包含劳动密集、技术密集的轻资产服务，其价值不在于产出结果，而在于产出结果代表的专业性、技术含量和劳动力结晶；相反，工程建设是资本密集型的重资产，其价值在于资产本身。因此，购买工程建设是购买的重资产，不是服务，不适用政府购买服务管理办法。也即政府购买服务中的“服务”不包含单纯的工程建设！

从上面的分析我们看出，目前很多绕开PPP模式，以政府购买服务为由购买工程建设形成的资产，是与政府购买服务立法精神相悖的。

有人可能会问：政府购买服务不包含纯工程建设，但政府采购包含工程建设。的确如此，我们再分析政府采购。

《政府采购法实施条例》（国务院令第658号）第七条明确了政府可以采购工程以及与工程建设有关的货物、服务，同时明确了工程“是指建设工程,包括建筑物和构筑物的新建、改建、扩建及其相关的装修、拆除、修缮等”。这是否意味着可以借道政府采购来购买工程？

编辑：叶馨