20部委联合发文！别逗了，大家都是为国土资源部作陪衬

一、引言 

2016年10月13日，财政部携中央20个部委局（朋友圈大的很）发布《关于联合公布第三批政府和社会资本合作示范项目加快推动示范项目建设的通知》（财金[2016]91号）。财金[2016]91号文称“经有关省、自治区、直辖市、计划单列市和部委推荐及专家评审，现确定北京市首都地区环线高速公路（通州—大兴段）等516个项目作为第三批PPP示范项目（详见附件），计划总投资金额11,708亿元。”是事实。笔者关注的重点倒还不是所谓PPP示范项目本身，因为到目前中国式PPP内涵都还没有弄清楚，都是PPP项目过去可都是BT项目的。516个PPP示范项目？多了。国办发〔2015〕42号文指出十三个领域可以适用PPP，老话讲360行，行行出示范？但是这次财金[2016]91号通知公布了516个项目确实是事实，516通知。估计入围的PPP示范项目洋洋得意，没有入围的非PPP项目也不沮丧？真假孙悟空都了得。

财金[2016]91号文在PPP江湖又掀起巨浪，PPP文件停不下来，所以PPP专家也闲不下来。作为PPP资深爱好者，应该“闻P(鸡）起舞”您说是吧？

二、财金[2016]91号“五”之内容 

笔者关注的重点在于财金[2016]91号“五”的内容。

“五、PPP项目用地应当符合土地利用总体规划和年度计划，依法办理建设用地审批手续。在实施建设用地供应时，不得直接以PPP项目为单位打包或成片供应土地，应当依据区域控制性详细规划确定的各宗地范围、用途和规划建设条件，分别确定各宗地的供应方式：  

（一）符合《划拨用地目录》的，可以划拨方式供应； 

（二）不符合《划拨用地目录》的，除公共租赁住房和政府投资建设不以盈利为目的、具有公益性质的农产品批发市场用地可以作价出资方式供应外，其余土地均应以出让或租赁方式供应，及时足额收取土地有偿使用收入； 

（三）依法需要以招标拍卖挂牌方式供应土地使用权的宗地或地块，在市、县国土资源主管部门编制供地方案、签订宗地出让（出租）合同、开展用地供后监管的前提下，可将通过竞争方式确定项目投资方和用地者的环节合并实施。  

PPP项目主体或其他社会资本，除通过规范的土地市场取得合法土地权益外，不得违规取得未供应的土地使用权或变相取得土地收益，不得作为项目主体参与土地收储和前期开发等工作，不得借未供应的土地进行融资；PPP项目的资金来源与未来收益及清偿责任，不得与土地出让收入挂钩。 ” 

三、财金[2016]91号“五”之解读 

1、笔者要提醒各位的是，你们有无感觉通知中“五、”的内容出现在财金[2016]91号文中同通知风格是相当的不搭? 

2、回顾。2015年5月22日，国务院办公厅转发财政部、国家发展改革委、中国人民银行《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》（国办发[2015]42号文），全文共六条二十五款，是继《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》专章论述政府和社会资本合作模式（PPP模式）以来，国内首次从国务院层面（以转发部委行文件的形式），为PPP模式鼓与呼。笔者在“《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》解读”一文中就表示“土地在PPP项目中的作用十分重要。目前视乎国土资源部没有发声十分低调，因为大地本身就是厚重的，因为土地故而低调。国土资源部目前没有发声不表明将来国土资源部不发声。这也是笔者坚信，PPP文献还会有的原因之一。但是国土资源部是主动发声还是被动发声？发声的方式如何？笔者猜猜猜。” 

笔者实在没有想到国土资源部携财政部等中央20个部委局以如此隆重又低调的方式发声。不要为20个部委局迷惑了，财金[2016]91号本通知其实就是两个部：财政部和国土资源部。财政部为国土资源部打了一次酱油，其他部委局也是为土地资源部背书的。您觉得如何？ 

3、“在实施建设用地供应时，不得直接以PPP项目为单位打包或成片供应土地”表明所谓片区PPP项目目前有麻烦了？现在言必称PPP，片区开发如何适用PPP模式是很多人关心的问题。这轮PPP热潮中，笔者一直比较关注土地法律问题，国办发〔2015〕42号文在论述“多种方式保障项目用地”视乎是在现有的土地法律框架内，对所谓“经营性土地可以不走招拍挂”没有松动，故有人评价国办发〔2015〕42号文在土地资源配置方面没有进一步的政策突破。财金[2016]91号在土地问题上更是强调了土地的一贯法律规定。笔者在研读《我们的财务模型是核心机密——独家对话中信地产副总裁林竹》一文后写了《再聊中信汕头濠江滨海新城PPP模式》一文（未公开发），对林竹表示“最后有个奇怪的现象，我们是最早做PPP项目的，最后我们并没有入库”也是相当的不理解。现在似乎理解了，土地资源部不认同片区“打包或成片供应土地”。 

4、“PPP项目主体或其他社会资本，除通过规范的土地市场取得合法土地权益外，不得违规取得未供应的土地使用权或变相取得土地收益，不得作为项目主体参与土地收储和前期开发等工作，不得借未供应的土地进行融资；PPP项目的资金来源与未来收益及清偿责任，不得与土地出让收入挂钩。”明确宣布土地一级开发不适用PPP模式。“土地一级开发走不进PPP时代，原因在于土地一级开发充其量是短期的且回购式的BT已经被叫停。如果土地一级开发要想同项目捆绑一起走入PPP时代（所谓片区开发），代价是以违宪违法为代价。” 

四、结论

财金[2016]91号发布固然是通报评审结果，但是国土资源部在财金[2016]91号文中强调PPP项目用地必须依法合规。笔者的结论片区项目有麻烦了及土地一级开发项目不适用PPP模式。

参考资料

《关于联合公布第三批政府和社会资本合作示范项目加快推动示范项目建设的通知》（财金[2016]91号)

作 者 简 介 

李继忠：北京盈科（武汉）律师事务所执业律师，工程师，国家二级心理咨询师。具有企业法律顾问资格、独立董事资格。湖北律师协会建筑与房地产法律专业委员会委员，盈科律所PPP法律研究中心委员。熟悉FIDIC合同及国际流行的PPP/PFI/PF2标准合同。联系方式：13072744063

李菡君：律师助理

编辑：叶馨