白皮书四： 2008年中国城市水业的的起伏与转型（二）

2008年中国城市水业回顾与展望（二） 

作者：傅涛 

二零零八年十二月

二、2009年城市水业政策 

2009年，在积极的财政政策和适度宽松的货币政策之下，在中国推出的4万亿投资计划的推动下，省、市两级政府都存在大量的投资风险，有些地方政府甚至有“破产”的危险。由于我国法律体系对中央与地方事权、财权并没有进行合理而规范的划分，没有构建制度化的争议解决机制，地方政府并未真正成为一级权责对称的责任政府。 

1、水业政策走向的预测 

城市水业作为一种由城市人民政府负责的市政基础设施，其事权落在地方，而财权受到约束。在环保保护和经济发展的双重巨大压力之下，城市水业因此成为中央与地方事权和财权矛盾的主要集中点。在此宏观背景下，我们对2009年的水业政策做出一下预测： 

（1）水价政策获得松动 

在2008年8月CPI出人意料的回落到14个月的低点——4.9%后，人们对通货膨胀的担忧大为缓解，实施近8个月的临时价格管制措施因此在年底前终结。另一方面，政府，尤其是地方政府，支付能力不足的背景和压力凸现，使得水价政策可能获得大的松动。原计划于2008年年中出台的《供水水价成本监审办法》由于价格管制政策的约束，没有能够如愿，却很有可能于2009年正式出台。该“办法”会成为带动价格的基础。另外地方政府由于资金不足而产生的对社会资本的预期，也会实质性地推定水价的走高。 

（2）政府资金投向市场不易配置的领域 

作为拉动中国经济增长三驾马车之一的投资，在面临国际金融危机以及国内经济下滑的时刻，再次成为中国经济保增长的主力。在中央保经济增长的十项措施中，有一大部分是关注民生，另外一部分是基础设施投资，但从资金投入比例来看，基础设施的投入占了一半。而在水业领域，2009年的中央政府投资（主要是国债）可能达到200亿。经过水业专家的奔走呼吁，国家有关部门已经认识到：国债投资应集中投向污水管网和农村供水等市场资源不易配置的领域，而应该回避市场主体通过价格可以覆盖的领域。在资金总量缺乏，民间对公平的呼声高涨的情况下，在新的一年，政府资金投入应该会有这种倾向。 

（3）运营补贴成为财政补贴政策方向 

经济拉动从消费环境着力不仅有足于拉动效果的放大，而且有助于不同主体的公平。因此，以末端水价补贴为主要内容的财政运营补贴机制将成为主要补贴政策方向。 

2008年，上海在污水处理费补贴方面大胆尝试，已经获得突破，为促进污染减排，上海出台了城镇污水处理厂COD超量削减补贴政策，对收费不足以支撑建设运营的部分进行明确补贴。在不扰乱市场的背景下实现了有效的政策引导。谁处理污水、削减了污染，谁就应该得到补贴，这已经为行业所认可，应该成为一个市场方向。同时，政府补贴污水处理费，这样的价格补贴其作用在末端会被放大10-15倍，更能刺激治污企业的积极性，以及投资企业的热情，同时兼顾了公平。 

（4）市政债券试点有望突破 

市政债券有望在部分地区进行试点，成为地方政府水业投资的主要来源。在未来的投资拉动中，预期地方政府将会承担中国经济刺激方案的大部分资金，但由于土地收入迅速下降，地方财政受到沉重打击。为应对增加收入来源的需要，国务院正在考虑允许发行地方政府债券的方案。这一方案可能在2009年得到批准，同时将会加强监管，通过信贷评级和公开披露要求增强对地方政府预算的监督。这意味着，学界多年关注的开放并加强地方政府发债管理的改革大思路，正在被官方采纳并逐渐浮出水面。允许地方政府发债，也许将成为解决中央与地方的事权、财权矛盾的出路之一。 

（5）产业投资资金有望成为市场资金进入的通道 

政策性产业投资基金成为市场资金进入的城市水业的主要金融通道。对于产业基金的设立问题，国家发改委等有关部门已经表示，只要遵守国家的法律和法规，各地完全可以大力组织这样的基金。有关部门认为这样的基金从本质上来说属于信托或者投资公司性质，完全可以按照国家有关政策尽快发展起来。这种形势下，能否获得审批已经不再是关注点，需要解决的问题变成资金的来源问题。城市水业由于收益低、时限常、风险小，尤其具有特殊性，对资金来源的政策性要求更高。 

（6）产业优惠政策的转移 

以服务业为对象基点的产业政策优惠会逐渐明确，如以前针对制造业的税收优惠和贴息等政策逐渐向环境设施的运营服务领域转移。只有对环境服务的末端补贴才是最有效和最公平的。同时，如果想要真正实现环境治理的成效，产业优惠政策向末端转移就是必须的。 

（7）排水许可和排放标准 

在节能减排战略的促进下，《城镇排水和污水处理条例》进入最后修改阶段，预计2009年发布。其中规定了向城市下水道排放废水的排水许可管理，这一政策一旦实施，将有利于保障污水处理厂的达标运营。同时，2002年发布的城市污水处理厂排放标准也已经进入修订程序，环保部会将排放标准会进一步从严，这将对城市污水处理厂的外围环境产生影响。另外，由水利部门主导的《节水条例》也可能于2009年出台。 

2、市场方向预测 

宏观背景和政策背景决定了市场的方向。而市场竞争的模式又反过来体现了水业政策的现状。2009年，对于水务行业的主体来说，仍然会充满变动，机遇与挑战并存。 

（1）战略整合成为主流趋势

首先，各种内外力作用下，城市水业已经进入产业升级和转型期，产业整合进一步加剧，不同企业主体在投资、运营、技术工程、设备制造产业上下游之间的整合是主要整合形式之一。这种整合2007年以来就已经开始，2009年会进一步加强，通过产业上下游之间的整合，各个主体的服务链延长，综合实力得到加强。 

其次，投资主体之间的整合。中小型投资主体因为受到内外因的共同作用将成为被购并的对象。外因包括融资环境和监管加强，内因包括技术、人才和资本总量的制约。购并的结果将促进产业的适度集中。在具体投资市场的市场开发模式上，针对单一项目的项目投资模式的比重会进一步降低，针对中小型投资主体的整体产权收购比重加大。 

最后，随着国际金融危机的加剧，部分国际产业资本价值触及底线，国内水业集团将获得互补性产业收购整合的机会，城市水业在工程技术服务和设备制造环节有望首先“走出去”实施产业收购。 

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（2）投资市场进一步集中和调整 

首先，随着经济不确定因素的增多，城市水业作为低风险、低回报的领域会受到部分需要风险组合的投资主体的青睐，而产业投资基金可能成为这些资本进入的主要形式。同时随着城市水业主体市场份额的加大，仅仅靠投资企业的表内融资难以满足资金总量的需要，因此城市水业本身对产业投资基金的需求进一步加大。因此，在供需双方的促进下，2009年产业投资基金可能会有实质性的进展。 

其次，随着资本市场的调整，融资的门槛对于小投资人来说进一步提高，加上环境监管的日趋严格，一些已经进入市场的中小主体的资金支撑和技术支持日趋困难，会迫使许多污水项目通过二级市场进入主流市场主体，即中小投资公司把已建成的项目出售以获得资金。 

再次，在2008年的摸索之后，区域性投资模式会进一步发展成为主导模式之一，政府的责任主体和经营授权主体将因此发生变化，这也将在部分地区打破水业特许经营的市政概念，出现流域性或区域性集团。在新成立的区域性集团中，由地方政府主导成立的集团将占据主要位置。 

第四，在现金为王的2009年，城市水业投资市场由关注市场占有率，开始转向关注收益，关注现金流。水业市场化改革开始后的这六年间，许多有实力的水务投资公司采取了积极扩张的政策，积极扩张中带来的收益不高，现金不足逐渐引起了关注，而在金融危机的特殊背景下，这种关注更加显见。 

第五，战略性外资公司将加强风险意识，进一步向核心城市的综合服务市场集中。尤其是威立雅水务等国际水务巨头，2009年其在中国市场的战略重点是继续向服务业务转型，核心城市依然是市场开拓的重点，投资活动也将在这些城市进行。 

（3）运营服务市场比重加大 

运营服务市场比重加大是城市水业服务性回归的重要组成内容。 

首先，随着水业设施的增加，专业运营管理将逐步进入市场主流。另一方面，正在逐渐建立的绩效评估与管理体系将成为划分专业服务企业水平高低的标杆。同时，政府投资项目的增加，会促进产权主体与运营主体的分离，专业运营服务市场进一步扩大。 

其次，随着政策性资金的增加和政府投资对国有企业的偏爱，国有传统投资主体可能脱颖而出，2009年可能是国有市场主体快速发展的一年。纵观过去的2008年，已经可以发现这样的态势，在这一年，市场上最为活跃的公司，不是外资巨头，也不是民营公司，而是那些具有国有背景的、市场化了的公司，如首创股份公司、北控水务、深圳水务、中国水务投资公司等。在接下来的一年，这样的公司会保持发展势头，同时，一批传统国有公司会立足当地，借助良好的发展环境，更加积极地圈入自己属地周边的小型水公司，完成资源的基本整合。 

再次，污泥处理处置在工程服务市场中的比重会迅速加大，并且在运营服务市场中占有一定比重。2008年，江苏省已经出台政策，明确将污泥处理处置费用列入污水排污收费范围，单独核算，切实保障处理经费的及时支付。这种做法会对其他省份起到很好的示范作用，改变污泥处置费用无处寻觅的现状，有利于污泥处置市场的形成。在资金来源逐步保证的情况下，预计2009年污泥处置的市场会有所发展，在工程服务市场中的比重会有迅速增大，但是在整个运营服务市场中的比重可能还是比较小的。 

最后，水商圈服务体系联盟将逐步完善，并将逐步涉及集团采购。水业服务体系的建立将努力改变以往供货商“诸侯混战”的恶性竞争局面，使产业格局更加优化，推动行业新秩序的形成。 

（4）技术服务市场升温 

技术服务升温同样是城市水业实现服务回归的重要组成。回归技术是2008年大部分水务集团的主旋律，技术服务市场在2009年将继续升温。由以下因素所推动： 

首先，竞争加剧使投资人的技术能力备受关注。在融资能力的比拼之后，技术实力日益受到关注。投资完成后，在建设、运营等阶段，都对技术有较高要求，要想在市场上所向披靡，没有过硬的技术就可能会为此所累。 

其次，资本市场的危机和教训也有效地促使了企业对资本市场的认真反思和对技术服务的重新关注。 

再次，国家启动的“十一五”重大科技专项的水专项有力地拉动了水领域的技术升级，会拉动不同企业的技术差距。 

第四，环保部的环境技术管理将成为独立的管理体系逐步得到推进，在污水处理尤其是工业废水处理领域产生影响。2008年《国家环境技术管理体系建设规划》出台，目的的是加强环境技术创新，推广污染防治达标技术，最大限度地利用国家环保专项资金，支持“污染防治新技术、新工艺的研究开发以及资源综合利用率高、污染物产生量少的清洁生产技术、工艺的推广应用”等指向将技术的重要性一再强化。 

最后，污水和供水服务标准的提高也促使整个行业更加重视技术。更高要求的水质标准已经实施，污泥处理处置方面的技术政策和技术标准也陆续出台。 

结语：迎接城市水业机遇年的到来 

城市水业因为涉及公共利益和环境公益，同时有显著的资本沉淀性质，与国家经济政策密切相关。对城市水业而言，充满政策变数的2009年，无疑是充满想象和机会的一年，它也给了迅速发展中的城市水业以思考的机会。 

有一个印加挑夫的传说，挑夫每次挑担到山腰都要停下来，路人问他是否累了，他说不是，他在等待自己落后的灵魂。对于一个快跑了多年的城市水业而言，确实需要停下来等待自己没有跟上来的“灵魂”。 

面对水业的未来，我们用“机遇年”来预期即将到来的2009年，体现城市水业同行在冬天里所透发的对春天的期望，体现产业界对未来变数的乐观、信心和勇气。 

编辑：全新丽