白皮书二：2006年水业“规划”发展 市场走向成熟

2006年城市水业年度新闻盘点 

作者：傅涛 

二零零七年一月 

2003年拉开城市水业市场化改革的帷幕以来，改革逐渐深化，引发从产业结构、监管体系、公众参与和国际参与等多方位的升级。2006年城市水业十大新闻的评选结果，从四个方面客观地将一年的重大事件予以概括。让我们用新闻盘点的方式，从十大新闻中体会一下2006城市水业的喜与忧。 

一、水环境目标重压之下的环保出击 

2006年是国民经济的“规划年”，也是城市水业发展的“规划年”，“十一五”规划描绘出城市水业工程建设、环境控制目标以及市场发展的蓝图。规划的提出极大地提升了城市水业的高度，环境保护似乎进入了真正的春天。 

2005年底以来就无数次进入行业视野的专项规划——“城市污水处理和再生水工程建设规划”在多次预期之后，直到目前也未能与市场见面，显示了以政府投资为主导的传统投资规划模式的边缘化，在目前“十一五”第一年已经过去的背景下，这个迟迟不能出来的工程规划似乎已经无足轻重，传统的投资管理体制已经不能作用于行业的发展。另一方面，以宏观调控为核心的宏观指导性规划却踏踏实实地进入了政府和市场的视野，成为城市水业2006年度新闻的头条关注。 

2006年，《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》正式发布，是今后5年内我国经济、社会发展的纲领性文件，要求到2010年COD（化学需氧量）排放总量削减10%。同时在计划纲要的第二十四章，提出“加大环境保护力度”，“加强城市污水处理设施建设，全面开征污水处理费，到2010年城市污水处理率不低于70%”，成为指导各地污水处理建设的标杆。 

作为国家环境目标的责任主体的国家环保总局，感受到了巨大的压力，自2005年底，原环保总局局长解振华因松花江污染事件引咎辞职之后，环保部门对于监管的态度明显变化，而监管的手段和领域也在拓展。“环保总局加大环境监管力度，组建派出监督机构，五大督查中心四家已挂牌。” 也以高票入选年度新闻，是环保系统多年呼吁了中央直线环保监管的局部胜利。但是中央直线监管一般只有在地方利益与中央利益不一致的背景下才有必要，一般应用于税收和海关等特殊领域。一般而言，地方公众是环境污染的直接受害者，不需要来自上级政府的行政监管，本级政府监管已经能够体现环境约束。国际通行的环境监管很少有是强化直线监管的。但是在中国，环保部门之所以极力推进直线监管，恰恰体现了当地公众对地方政府经济发展欲望的难以节制，体现了中国地方政府对上级政府负责，而不对当地人民负责的体制弊端。另一方面，从管理科学上讲，直线监管的成本高、容易形成权利寻租，只能是权宜之计，不应该是发展的方向。 

“国务院召开水污染防治电视电话会议，环保总局与31省市自治区签订目标责任书。”同样入选2006年的十大新闻，体现了环保总局借助国务院的力量，努力将环境责任与地方行政体制相结合。在目前中国的体制中，行政责任体系是最有效的。因此，环保总局除了签定目标责任书外，还积极探索绿色GDP的核算工作，也是一种将环境责任与行政考核体系结合的有效方式。 

虽然2006年采取了一系列措施，但是见效并不容易，从2006年的实际执行结果来看，水污染治理效果并不理想。2007年1月，在全国环保厅局长会议上，环保总局局长周生贤表示，去年上半年COD排放同比增长3.7%。在预计全年国内生产总值突破20万亿元、增长10.5%的情况下，全年COD排放总量预计同比增长1.9%，污染排放仍继续增加。如果在“十一五”剩下的4年里没有强势措施的话，环保目标有可能重蹈上个五年计划的覆辙。环保部门已经意识到，未来4年，在污染物减排的推进上环保部门已经没有退路。“十一五”环境目标的实现并不乐观。 

2007年新年伊始，环保总局又掀“第三次环保风暴”，虽然效果难以预期，但是至少体现了“我们一直在努力”。 

二、资源稀缺和成本监审将社会注意力引向价格 

资源的短缺使中国的资源性产品价格将在2007年之后面临一场全面调整，水资源价格首当其冲。“国家发改委提出资源性产品价格改革方案，水资源价格在水价中的比重将加大。”入选2006年十大新闻。水资源价格政策的调整不仅提升水价中的资源价格比重，而且，也将对价格管理思路和方式产生影响，进而影响市场形态，也影响行业市场监管模式。 

价格是连接各个主体的主要纽带，在国家要求提高资源性商品价格的政策的促进下，水资源费、引水工程费、污水处理费逐渐进入水价。水价迅速提高成为水业的重要新闻点，也逐渐成为公众关注的要点。2006年社会公众对征收污水处理费和自来水价的持续上涨所提出的质疑也有增强趋势，虽然大部分城市通过政府和企业更加细致的工作和导向一定程度地化解了这种压力，但是也有部分城市的成本与价格进入与公众相互对立的怪圈，2006年以南京自来水的价格风波最为引人注意。 

对价格提升的质疑，进一步引申出对城市水业企业成本的讨论。“国家发改委就城市供水定价成本监审办法征求意见，水业各界联合提出建设性意见。”高票当选十大新闻。 

事实上，价格监管是水业市场监管体系中经济监管的核心内容，目前由国家价格管理部门实施管理，与城市水业逐渐建立的特许经营体系相互脱节，甚至存在矛盾。2006年11月，国家发展改革委员会就《城市供水定价成本监审办法（试行）》征求意见，提出了供水定价成本监审的四点原则：合法性原则、合理性原则、相关性原则和权责发生制原则，对于急需建立完善水价形成机制的城市水业来说，明确了成本的组成和内容，对理顺水价管理体制将产生重要的、积极的影响。 

但是，供水成本监审办法的出台，也将会引导公众过多关注成本细节。而城市供水是一种以自来水为核心产品的环境服务，如果抛开服务水平，单纯引导公众和政府关注成本，将有可能迫使运营企业为简单控制成本，降低服务质量。 

本文认为，城市水业的根本出路是在行业中树立和强调服务业的产业特性，而要淡化产品制造的产业特征。无论是自来水还是污水处理行业，城市水业提供的是一种环境服务，应该以服务综合质量确定价格，服务城市水业的市场发展将失去必要的市场想象空间。 

同时，随着水价和成本的社会关注度增加，水业企业的效率和服务必然成为水价进一步调整的障碍。而消除这一障碍的可行性措施是监管体系，尤其是基于绩效比较系统的经济监管体系的完善，让高效的企业获得高的收益，让低效的企业退出市场。 

水资源费事实上是由供水企业代收的政府行政性收费，而且其所占比例在供水成本中逐年大幅度提高，水资源费的高低并不是供水企业的管理能力所能够控制，因此简单地将水资源费放入定价成本中，不利于一般公众监督供水公司的合理成本。因此，水资源费不应当作为成本的组成，而作为供水价格的一种行政附加，直接进入价格之中。 

三、中国水业国际化趋势显著，水业市场逐渐成熟 

国际化成为2006年中国城市水业最为显著的特征之一。“第五届世界水大会在北京隆重召开，显示出中国城市水业的国际化趋势进一步加强。”入选十大新闻。随着中国经济的腾飞，以及中国城市化率的迅速提高，中国的环境问题日益显现。巨大的市场需求，不仅提升了城市水业的国内关注，而且极大地提升了中国水业的国际关注。这种国际化趋势体现在以下三个方面： 

一是国际同行的关注。2006年9月成功举办的国际水协大会，体现了中国水业被国际水业同行的极大关注。作为国际水业规模最大的行业大会，几乎所有国际水业行业组织、知名专家和企业参加了大会，展现了中国作为国际最大的水业市场的独特魅力。中国在特殊发展背景下的市场需求极大地吸引着国际同行的关注。这也将使中国水业企业获得更多的发展和合作商计。 

二是国际资本市场的总体看好。中国城市水业不仅被中国资本市场所看好，国际资本市场同样看好中国水业的发展。世界银行正在进行的中国水业战略研究对中国城市水业市场给予了高度评价，集中体现在快速的增长需求和良好的支付能力和信誉上。国际政策性金融机构IFC、ADB，以及国际著名金融企业美林积极入股中国优秀环境企业（如桑德、普华和金州），体现了对中国水业市场的充分信心；新加坡交易所等国际股票交易所积极看好中国的水务股，也体现了国际资本市场对中国水务市场的总体看好。 

三是国际企业提升中国战略地位。2006年以来国际水务企业的代表苏伊士集团进一步提升中国市场，将办事处设在上海，以加强对中国的投资决策能力；柏林水业在上海设立办事处的举措正在进行；2004年在中国水务市场呈退出趋势的香港汇津，也呈现重新进入中国水务市场的趋势；2005年以来一年多的时间，美国GE、德国西门子等国际500强企业以收购形式迅速进入城市水业的技术集成和设备行业，显示了极大的信心和决心；另一家500强企业美国ITT正在从已经具有优势的水业设备领域中，进一步提升其产业层次；正在对中国水业的市场进行市场论证的国际企业则更多。 

同时，中国的水业市场也日渐成熟，水业战略论坛的第四次成功举办是主要标志之一，因此入选十大新闻。随着水业改革的深入，战略论坛的视野更为开阔，讨论的问题涉及到水业改革的方方面面，也受到了建设部、环保总局等部门的大力支持和参与。 

四、改革触及城市水业运营管理的深层问题 

“国务院发布事故灾难类突发公共事件应急预案，城市供水业掀起应急预案热潮。”高票入选十大新闻。随着中国环境问题的严峻，环境事件逐渐社会化，而这种社会化趋势极大地提升了各级政府对水业安全尤其是供水保障和污染应对的重视。安全性问题迫使政府重新思考城市水业的责任主体和改革方式。虽然特许经营是一种适合城市水业特点的模式，但是由于部分地方错误的改革动机和责任取向，使改革出现了危及公共安全的现象。 

另一方面，随着改革是深入，城市水业越来越深地触及原有的利益主体，加上部分项目的失败和国家对供水安全的强调，使长期存在的对市场化改革方向的质疑声音得以放大。在水业改革中，尤其是在供水领域改革中，因此遭受一定的阻力因素，政府和行业中均出现了对改革方向的争论，使一些进展中的项目停顿不前，这也成为城市水业在2006年不可回避的市场关注点。 

供水安全问题让地方政府意识到了在供水领域的政府责任，本是推进改革的理性声音和有益倾向。这种倾向将有利于政府摆脱以简单融资的改革动机，使改革回归以提高效率和服务为核心的轨道。但是，有些地方不是在市场体制之下，探讨如何完善政府的责任机制，完善改革，更为科学履行政府责任；而是谋求退回到政企不分的改革初期，用低效的传统体制来考虑政府责任问题。因此，供水安全问题在一些地方已经逐渐成为反对改革的借口。 

“市场和公众共同关注的《生活饮用水卫生标准》即将实施”因为企业和公众的共同关注入选十大新闻。水质的供水服务质量体系中最为核心的单元。2006年3月14日，在温家宝总理举行的记者招待会上，台湾人权新闻通讯社的一名记者表现激烈，他甩出一连串的数据之后说：“我从上海来，上海的水简直就不能吃了，而且是黄的。假如我们今天的工业发展得再好，连民众吃的水都有问题的话，总理先生，你的丰功伟业可能就化为乌有了”。实况直播，把现场所有的声音在瞬间传遍了全球。新华社也全文实录，把记者招待会的内容连同台湾记者的提问一起播发了通稿。这个尖锐的提问，引起了各方面对上海自来水水质的关心。而自来水水质问题，并不是上海一个城市的问题。 

按照我们现在的水质监管体系，我们国家大城市的水质合格率超过98%，但是这些数据大都来自自来水公司的自抽自检，数据的可信程度要打很大的折扣。而且这些水质检测只能保障水厂出水，用户水龙头的水质更加难以保障。目前的水质检测体系与自来水行业原来的市政设施性质密切相关。而适应新的体制要求的第三方水质检察体系虽已着手建立，但还远未完善。在目前水源污染日益严重，运营管理主体多样化的背景下，水质监察问题是不容忽视的大事。 

2006年12月29日，国家标准委和卫生部联合发布了经过修订的《生活饮用水卫生标准》和13项生活饮用水卫生检验方法国家标准，并自2007年7月1日起实施。这些标准首次发布于1985年，本次均为第一次修订。《生活饮用水卫生标准》（GB 5749-2006）属强制性国家标准，指标由原标准的35项增至106项，并对原标准35项指标中的8项进行了修订。但是水质问题的解决仅仅靠新标准是难以解决的，目前的大部分自来水公司连原来的水质标准都难以切实达标，新的标准只能表示一种水质目标的方向。 

环保总局要将城市污水处理厂作为排污单位进行监管，是城市水业的另一新闻热点，“山东在国内首次以地方立法形式，将城市污水处理厂纳入排污监管。”成为年度十大新闻。 

2006年在环保总局主导修订的新《水污染防治法》中，拟将城市污水处理厂作为排污对象进行监管。2006年12月1日，山东省十届人大常委会第二十四次会议审议通过了《山东省南水北调工程沿线区域水污染防治条例》，并于2007年1月1日起实施，这个条例正式将污水处理厂纳入监管范畴，这一做法得到了国家环保总局领导的高度评价。2006年底浙江省环保局公布的环保不良信用企业中，有13家为污水处理企业。于是，浙江省政府决定将污水处理厂纳入重点污染源管理，并对超标排放的污水处理厂予以“重罚”，超标几倍就加收几倍的排污费。以去除污染物为宗旨的城市污水处理厂，已经逐渐被当作为污染源，并且在立法层次逐渐得到确立。 

事实上，城市污水处理厂确实向自然水体排放出污染物，应该将污水处理厂作为环保监管的对象；但是城市污水处理厂不同于一般的工业污染排放主体，它不是污染的产生者，因此，城市污水处理厂是污染物从产生到消除的一个环节。对一个环节的环保监管需要到位，但是在处罚和责任追究上必须细致分析和考虑污染物转移上下游的关系，而不能轻率地一罚了之，需要政府、公众和运营企业三方责任与利益的协同。 

城市水业的改革是一个重建责任体制的漫长过程，将有大量的深层次的问题暴露出来，需要在体制重建中消纳和化解。在中国不可动摇的经济发展背景之下，必然伴随着越来越严重的环境和资源问题。中国城市水业，这个关联资源和环境两大核心制约问题的产业，虽然迎来了发展的春天；但是，各级政府、企业和公众一道，也将迎接最严峻的挑战。在2006年的喜忧参半中，期望2007年的城市水业更加美好！ 

编辑：全新丽