垃圾焚烧“吃不饱”：三个原因和五种探索

近日，浙江省生态环境厅发布了一个生活垃圾焚烧设施协同处置工业固废的文件，E20研究院对其解读认为，这种协同处置能有效解决一般工业固废“没地去”、焚烧企业“吃不饱”的难题。而根据研究，当前我国垃圾焚烧厂平均负荷率约为60%，很大一部分生活垃圾焚烧厂未能达到满负荷运营。垃圾焚烧项目“吃不饱”引人关注。（具体可见：让焚烧厂吃工业固废？浙江发布生活垃圾协同焚烧处置废物推荐名录）

01全国垃圾焚烧剩余能力超6000万吨/年广东、浙江尤为突出

事实上，这种垃圾焚烧项目“吃不饱”的现象并不少见，很多早已见诸报端。

2020年7月18日，陕西咸阳城乡生活垃圾焚烧发电项目正式并网发电，日处理垃圾可达1500吨，而咸阳主城区每天产生的生活垃圾却只有800吨，刚一半多一点，项目“吃不饱”问题严重。

2021年底，河南周口市商水静脉产业园垃圾焚烧发电项目在2021年12月17日正式并网发电后，始终面临垃圾量严重不足问题，连续几个月单炉运行或者停炉。

2022年4月，陕西汉中城市生活垃圾焚烧发电厂运营负责人接受媒体采访表示：自2021年3月2日正式接收生活垃圾以来，因为垃圾量达不到预期，只能每运行3个月然后停产1个月以积攒垃圾。

去年底，中国固废网就曾报道，随着垃圾分类的持续推进，有的地区厨余垃圾分出率已稳定在20%，我国垃圾焚烧能力总体上已经超前。从2021年各省垃圾焚烧厂的焚烧量和焚烧能力对比来看，几乎大部分省份的焚烧能力都有剩余，剩余总量（焚烧能力-焚烧量）达6000万吨！意味着，大部分省市的焚烧厂可能都面临着“吃不饱”的情况。其中，广东、浙江尤为突出，焚烧能力超出焚烧量千万吨以上。（具体可见：小型化？协同或跨界？焚烧市场进入“战国时代”）

当前各地焚烧能力与焚烧量对比

02三个原因导致垃圾焚烧“吃不饱”

分析起来，垃圾焚烧发电厂“吃不饱”问题，主要源于三个原因：

1、发展快进与源头减量

2020年6月10日，生态环境部副部长赵英民在《第二次全国污染源普查公报》发布会上提到：“十二五”和“十三五”期间（2011-2020年），我国垃圾焚烧厂的数量增加了303%，焚烧处理量增加了577%。

2022年初，芜湖生态进行了一项垃圾焚烧调查，据《城乡建设统计年鉴》（2002-2018）与项目团队（2019-2021）数据统计，自2002年到2019年，我国垃圾焚烧处理能力从10171吨/日增长到了433708吨/日。而近些年的增长更加迅猛：2020年、2021年的增加量分别为134875吨/日、205320吨/日。

与快速发展相对应的则是垃圾焚烧超前规划的问题：

2017年12月20日，国家发展改革委、住房城乡建设部、国家能源局、环境保护部、国土资源部五部委联合发布《关于进一步做好生活垃圾焚烧发电厂规划选址工作的通知》，特别强调各地可结合本地区经济社会发展规划、城市总体规划等，进行中长期垃圾焚烧发展规划，可超前谋划生活垃圾焚烧发电厂规划选址，适度超前建设与生活垃圾清运量增长相适应的焚烧处理设施。

但在实际操作中，不少地方往往会对区域发展给与过高预期，在清运能力尚不匹配的情况下，进行“过度超前建设”，甚至于在一些并不具备超前建设的地区进行“超前建设”。

有行业人士曾对作者直言，对于大城市来说，城市规模包括常住人口在增长，垃圾收运能力建设没有问题，超前规划没问题。但对于一些小城市，人口增长缓慢，甚至人口外流，该不该超前规划就是个问题。即使一些小城市中心区的收运能力尚可，但下辖地区包括一些城中村、乡镇等，收运目前依然还是比较大的问题。垃圾焚烧建设的核心问题不仅要与城市发展规模相适应，更要与垃圾收运能力相匹配。

2022年5月，河北省发改委发布《关于加快推进城镇环境基础设施建设实施方案》，文件规定2025年，河北全省生活垃圾分类收运能力达到6万吨/日左右，城镇生活垃圾焚烧处理能力达到7万吨/日左右。中间收运与焚烧能力的匹配度暂且不论，就其7万吨/日的焚烧目标，就遭到了上述行业人士，以及中国城建院总工徐海云的质疑——他们的一致看法是：77万吨太多了。

与快速发展、超前规划同时，垃圾强制分类也在上海和北京等地开始达力推行，让入场焚烧的源头垃圾数量明显降低。

在2019年7月1日上海施行垃圾强制分类后，上海环境卫生工程设计研究院有限公司技术总监周洪权曾撰文对其分类效果进行分析。文章显示，截至2019年底，上海湿垃圾分出量达到7453吨/日，环比增加88.8%，干垃圾处置量17731吨/日，环比下降17.5%。

2020年6月29日，上海市绿化市容局局长邓建平于“2020上海民生访谈”中也透露，截至5月，上海生活垃圾资源回收利用率达35%。6月上半月，上海干垃圾处置量为15518.24吨/日，同比下降19.75%。

2021年前4个月，北京市生活垃圾日均清运量2.06万吨，比2020年环比下降6.36%，比2019年日均清运量2.77万吨减少7100余吨，减量效果相当于少建了2座日处理3000吨的垃圾焚烧厂。

虽然不少专家介绍，垃圾分类让焚烧垃圾的热值更高，但入口垃圾的减少也是实实在在的存在。从更长远的时间来看，E20研究院固废研究中心负责人、首席研究员潘功博士认为，即使没有垃圾分类，人均垃圾产生量也不会有太大的变化，随着国内人口日益减少，生活垃圾产生总量也会呈下降的趋势。

2、市场竞争激烈

产业经济学高速我们，当一个产业日益成熟时，马太效应将会进一步加剧。经过几十年的发展，国内的垃圾焚烧市场也将步入发展高峰，领先企业之间的竞争依然激烈。

2021年4月16日，湖南政府采购网发布怀化市生活垃圾焚烧发电项目（第二次）PPP资格预审结果公告，绿色动力、首创环境、瀚蓝环境、三峰环境、深能环保、海螺投资、伟明环保、圣元环保等老牌知名企业，以及近些年快速发展的中国天楹、海螺投资等共13家企业参与竞标。

2022年12月31日，湖南宁乡市生活垃圾焚烧发电PPP项目社会投资人采购项目发布资格预审结果公告，公告显示，包括15家社会资本通过资格预审，光大环境、上海环境、绿色动力、首创环境、旺能环境、康恒环境、深能环保、中国天楹、海螺投资等这些领先企业悉数到场。

雪球财经就曾报道过山东嘉祥的垃圾焚烧发电项目。嘉祥属于济宁市下属县，人口流出为主，2021年底常住人口69.59万，全县居民人均可支配收入25669元。嘉祥项目设计产能为1000吨/天，在郓城、巨野、嘉祥、任城区、汶上、梁山六区县的正中央，从距离上看完全可以为这六个县区服务。但旁边县城却也都有自己的垃圾发电项目：郓城建设有一座1800吨/天的垃圾发电项目，梁山和汶上各建了一个750吨/天项目，巨野也建了一个600吨/天的项目。这样一来，大区域的垃圾焚烧规模就显得过于饱和。2021 年12 月至2022 年2月，嘉祥项目的平均入炉量仅为设计规模的 48.1%。

根据E20研究院调研结果，当前我国垃圾焚烧厂平均负荷率约为60%，很大一部分生活垃圾焚烧厂未能达到满负荷运营。这种“吃不饱”的状况，不仅造成了资源浪费，对行业持续良性发展来说，也是个需要解决的问题。

3、收运能力不足

正如前述行业人士所言，上述两点原因外，清运能力也是一些垃圾焚烧项目“吃不饱”的原因。在潘功看来，目前大城市的收运体系相对还都比较健全，清运能力不足主要集中在地市以及县乡区域，以及一些经济欠发达地区。特别一些跨区域的长距离运输，对于当地政府来说，可能是不小的成本。

文章开头提到的汉中垃圾焚烧项目，据《汉中日报》报道，按照企业与政府的特许经营协议，项目服务范围包括但不限于汉台区、南郑区、勉县、城固县及周边乡镇。但项目启动试运行后，因为缺少长距离运送垃圾的大型压缩转运车辆，部分县区的生活垃圾压缩站仍未建设完成等原因，最终只接收到汉台区全区及南郑区部分镇办运送的垃圾，总量刚到设计量的一半多点，设备无法连续稳定运行，只能每运行3个月，就需停产1个月积攒垃圾。

对于收运能力短板，前面五部委的文件里也有所提及：可垃圾焚烧设施超前建设要与生活垃圾清运量增长相适应。

根据。中国固废网《小型化？协同或跨界？焚烧市场进入“战国时代”》文章显示，以焚烧厂一年满负荷运行8000小时即333.33天计算，我国每年与2.5亿吨的生活垃圾清运量与2.6亿吨的垃圾焚烧年处理能力尚算基本匹配，但广州、杭州、天津三个城市的垃圾清运量则远低于当前的可焚烧能力。前述芜湖生态的统计也显示：天津市、浙江省、海南省2022年的“焚烧清运比”（焚烧处理能力生活垃圾清运量x100%）分别高达184%、145%、136%。

虽然一些焚烧厂的入场垃圾不被统计在市政收运之内，但清运量和焚烧量之间的巨大差距，也显示了提升清运量对于垃圾焚烧的重要意义。

2020年，国家发改委、住建部和生态环境部3部委联合印发了《城镇生活垃圾分类和处理设施补短板强弱项实施方案》（下文简称：三部委补短板文件），专门针对我国城镇生活垃圾分类和处理设施方面存在的短板弱项，长期以来存在的难点堵点问题，提出了重点任务和建设方案。明确要求以46个重点城市为突破口，着力推进重点城市分类收集运输体系建设，到2023年全面建成生活垃圾分类收集和分类运输体系。

去年底，国家发改委、住建部联合发布的《关于加快补齐县级地区生活垃圾焚烧处理设施短板弱项的实施方案》（下文简称：五部委县级方案），再次强调到2025年，全国县级地区进一步健全生活垃圾收运体系，进一步提升收运能力。

这些政策的出台也表明，国家早就看到了问题，也一直在试图解决问题，但对于各地政府来说，垃圾收运领域的市场化程度较低，盈利能力也比不上环卫和焚烧，如何更有效地推动收运体系建设以及收运环节市场化，以及让收运与末端处置更有效地衔接，也成为政府探索的方向。如《五部委县级方案》就鼓励有条件的县级地区探索推进生活垃圾处理整体托管模式，以“一县一主体”的方式，依托大型企业一体化推进县级地区生活垃圾收集、转运、处理。

03五种方式探索“吃不饱”破局

不甘于坐地受困，垃圾焚烧企业和管理部门也想尽各种办法以寻求破局：

1、多类别协同焚烧

垃圾焚烧“吃不饱”，那么是否可以有其他类别一起借助焚烧设施实现协同处置？答案是可以。当然这种协同不仅仅为了解决可焚烧垃圾短缺的问题，但垃圾焚烧协同处置已经成为上至国家下至各地政府以及行业企业的发展共识。

这两年，广东、四川、山东、江苏等地政府都出台措施，打破跨领域协同处置机制障碍，支持垃圾焚烧与污泥、餐厨垃圾、工业固废等协同处置、共建共享。

2022年1月，国务院办公厅转发国家发展改革委等部门《关于加快推进城镇环境基础设施建设的指导意见》（国办函〔2022〕7号，下文简称《指导意见》）。针对行业协同处置难的问题，《指导意见》提出要打破跨领域协同处置机制障碍，重点推动市政污泥处置与垃圾焚烧等有效衔接，提出生活垃圾焚烧设施掺烧市政污泥、沼渣、浓缩液等废弃物等措施，推动实现焚烧处理能力共用共享。

2022年5月，江苏省《餐厨垃圾与生活垃圾焚烧协同处理技术标准》发布。也是在5月，前述的嘉祥县垃圾焚烧项目，被要求技改，在生活垃圾不满足规模要求时，掺烧生活污水处理厂污泥及一般工业固废。

据报道，2022年上半年，中国固废年度十大应影响力企业中国环境保护公司旗下的黄骅市、通化市、临沂市、张家口市蔚县生活垃圾焚烧项目都发布了协同焚烧技改信息，涉及餐厨、污泥、一般工业固废多类垃圾。

据环保圈文章统计，2022年上半年，发布的有关垃圾焚烧项目协同处置/技改掺烧其他垃圾的事件就多达24起，其中涉及餐厨垃圾协同处置项目10个，涉及一般工业固废掺烧的共计11个，涉及污泥协同处置的15个，其中污泥协同处置占垃圾焚烧项目协同处置的62.5%，成为主要方向之一。

为进一步推动污泥协同垃圾焚烧，2022年9月，国家发改委、住建部、生态环境部发布《关于印发<污泥无害化处理和资源化利用实施方案>的通知》，特别提及要利用本地垃圾焚烧厂等窑炉处理能力，协同焚烧处置污泥。

本文开头提到的浙江省生态环境厅公开征求《生活垃圾焚烧设施协同处置一般工业固体废物推荐名录（第一批）（征求意见稿）》，就是在协同处置的大背景下，对一般工业固废与生活垃圾焚烧协同处置的规范与完善。

2、跨区域联合焚烧

在不同类别垃圾协同焚烧之外，在一些地方，跨区域联合焚烧也成为破解垃圾焚烧设施“吃不饱”的一个探索。

根据观察，目前跨区域联合焚烧主要适应县域内不同行政区域之间，也有一些大城市不同行政区域交界处的项目采取了这种方式。跨区域联合焚烧可以解决在建项目的“吃不饱”问题，也可为一些垃圾饱和的联合焚烧方节约垃圾处理设施建设成本。

当然这可能会增加联合焚烧方的垃圾转运成本，但只要能与节约设施建设的成本平衡，倒也不是问题。这种方式最大的困难在于跨区域协调。在我国当前的行政管理模式下，这种跨区域环境治理的对合作各方政府都是很大的考验。

《三部委补短板文件》曾就此提出了一些要求：鼓励跨区域统筹建设焚烧处理设施。但后续也没有可指导实施的落实方案。反倒是一些地方在此进行了更多的探索。

2021年9月，陕西省人民政府办公厅印发《加快建立健全绿色低碳循环发展经济体系若干措施》的通知，在不具备建设规模化垃圾焚烧处理设施条件的地区，鼓励通过跨区域共建共享方式建设垃圾焚烧设施。文章开头提到的咸阳市垃圾焚烧厂即与礼泉县以及周边县市，采取了区域联合焚烧方式，解决了大家的垃圾处理共性问题。

商水静脉产业园则通过与周边项城市、淮阳区填埋场、周口中心城区以及商水已经封场的填埋场开展对接和协调，借助与周边地区的联合焚烧+填埋场垃圾开挖焚烧，商水生活垃圾最终解决了垃圾量不足的问题。

3、整合收运环节，打通收运与焚烧产业链

前文已经说过，收运能力不足，是造成垃圾焚烧厂“吃不饱”的主要原因质疑，对于垃圾焚烧企业来说，整合垃圾收运，打通收运与焚烧环节，从而掌控垃圾入口、实现统筹管理自然是它们的发展方向。

事实上，一些垃圾焚烧领先企业，也早已经开始在市场中进行探索。不少垃圾焚烧企业在焚烧业务之外，新组建或收购既有的环卫公司，以进入环境清扫和收运环节。

中山公用是广东中山市国有控股的上市公司，名城环境是中山公用母公司旗下一垃圾收运和清扫等为主业的固废公司，承担了中山市超过1500个垃圾收集点（含垃圾屋）及 16 个转运站的生活垃圾收集清运工作。2018年，在继2015年7月收购了广东天乙集团旗下垃圾焚烧项目之后，中山公用又将名城环境收入麾下，尝试通过统筹整合固废板块资源，着力打造“投资－建设－运营”一体化业务新模式。

在广州，2022年3月开始，原来由各区城市管理和综合执法局环卫车队负责的垃圾收运业务被转交给广环投与垃圾焚烧等统一进行生产经营管理，标志着广州正式探索“垃圾清运焚烧一体化”模式，不但让广环投更好地把控垃圾入口，实现收运和处置的统筹管理，同时借以促进清垃圾运环节的市场化，提升项目作业效率和企业发展效率。

4、挖出填埋场陈腐垃圾进行翻烧

在国家个各地相继出台了垃圾“零填埋”规划之后，全国的垃圾填埋也正迎来全面封场及治理的新阶段。如河北，规划2022年建成垃圾焚烧厂17座，期间将关停并治理剩余22座垃圾填埋场。截至2022年10月底，石家庄市10座生活垃圾填埋场已全部完成了封场任务。

但因为以前的垃圾填埋手段比较原始，加之垃圾填埋生态危害相对比较大，后期的维护成本也很高，所以更彻底解决老旧填埋场的环境问题，也成为不少地方政府重点思考的问题。将陈腐垃圾挖出来进行筛分和焚烧，不但可以更高效地解决填埋垃圾的污染，也能为一些土地日益稀缺的地方，腾退出新的可利用土地。

媒体曾报道，北京、广州也都计划以此方式探索老旧填埋场治理新路子。而根据住建部《2021年城乡建设统计年鉴》显示，2021年全国生活垃圾填埋场日处理能力261555吨，市场规模巨大。

无疑，这对于正面临“吃不饱”难题的垃圾焚烧企业来说是个利好。在作者就此进行专题采访时，接受采访的的几家垃圾焚烧企业负责人，也都将填埋场陈腐垃圾翻烧作为未来的一个业务方向。

对于垃圾焚烧企业翻烧陈腐垃圾的愿景，也有人从成本等方面提出了质疑。从现实来看，这种方法目前也主要停留在设想阶段，真正实施的项目鲜有报道。

5、强化内功，提质增效

如果说上述四种措施都是通过从外部增加入口的方式来解决“吃不饱”的问题，潘功介绍，企业也可以通过修炼内功，通过提升运营管理的方式实现提质增效，以弥补“吃不饱”带来的损失。

潘功认为，未来随着人们对环保更加重视，个人素质有所提升，工业企业对环保的加强，以及人口的发展，抑或竞争原因，垃圾产生的总量应该最多和现在持平甚至有所下降。在增加入口垃圾量之外，提升单位垃圾的发电量也可以是企业的一个选择。企业通过提升运营管理降低成本的同时，如果单位垃圾的发电效率有大的提升，那么可能会在负荷百分之六七十的情况下实现之前百分百甚至百分之一百多的收益。

日前，国家能源局、财政部、国家发改委印发《关于享受中央政府补贴的绿电项目参与绿电交易有关事项的通知》，明确了绿电溢价及中央补贴不能二者兼得。在市场化竞争日趋充分的情况下，未来发电企业收益水平将和发电量直接挂钩。这其实也说明了在国家看来，垃圾焚烧发电虽然作为一个环保治理产业，但已经可以自给自足、养活自己了。对于企业来说，未来的发展，还是需要更多地依靠提升运营管理来实现提质增效。

当走出疫情的封锁，很多人说，2023年也许会是这些年里最好的一年，垃圾焚烧企业的破局之道依然在继续。而不同的路上，也依然存在着不同的问题。未来，这些方式的市场效果会如何？自身的问题又该如何破解？后续作者将对此话题即持续跟踪报道，欢迎关注。

编辑：李丹