湖南大学教授左健：疫情下，中日医疗废物管理的比较与思考

在“2020(第八届)上海固废热点论坛”上，湖南大学公共管理学院教授左健博士以“疫情下，中日医疗废物管理的比较与思考”为题进行了精彩演讲，从定义和分类、管理制度、收运和处理、以及疫情发生后的两国对策等多角度，对中日医疗废物管理的对比研究成果进行了分享。

新冠疫情爆发以来，医疗废物的处置需求不断上升，作为疫情防控的重要一环，医疗废物管理是公共卫生的一道重要的防线。作为世界上医疗体系最为发达的国家之一，日本的医疗废物管理是如何做的?有哪些值得我们学习与借鉴?

在“2020(第八届)上海固废热点论坛”上，湖南大学公共管理学院教授左健博士以“疫情下，中日医疗废物管理的比较与思考”为题进行了精彩演讲，从定义和分类、管理制度、收运和处理、以及疫情发生后的两国对策等多角度，对中日医疗废物管理的对比研究成果进行了分享。

左健

定义对比

医疗废物在中国实质是指“医疗来源的危废”，具体指医疗卫生机构在医疗、预防、保健以及其他相关活动中产生的具有直接或者间接感染性、毒性以及其他危害性的废物，不包括医疗来源的生活垃圾。中国医疗废物分五大类：感染性废物、病理性废物、损伤性废物、药物性废物、化学性废物。

医疗废物在日本是非法规用语，是从医院、诊所 、卫生防疫 、保健 、检验等与医疗卫生有关的单位排出的全部垃圾的总称，分为三大类：感染性废物(感染性产业废物、感染性一般废物)，非感染性废物以及其它废物。日本法规上的医疗废物专指“感染性废弃物”，包括来自于医疗机构的感染性产业废物，和来自于家庭等生活活动中产生的感染性一般废物。

中国的医疗废物不是常规按照废物属性(便于对应处理设施要求)而是按照产生源来命名/定义的，是中国唯一按照“产生源”来定义和建立专门体系来应对的危废，实质上包含多种属性不同的危废。日本的感染性废物是按照处理设施需求进行命名和定义的。

管理部门对比

中国的医疗废物的主管部门为“卫生健康委员会”及“生态环境部”，“卫生健康委员会”负责产生医疗废物的医疗机构的管理，“生态环境部”负责医疗废物收运和处理设施的管理。

日本的感染性废物主管部门为“厚生省”及“环境省”，“厚生省”负责产生感染性废物的医疗机构的管理，“环境省”负责感染性废物收运和处理设施的管理。

中日两国医疗废物管理体系的差异，追根溯源是中日两国政府管理部门的立场、融合程度差异造成的。

法律法规对比

中国的核心法规是《医疗废物管理条例》(国务院令第 380 号)，法规体系包括卫生健康委和生态环境部各自发布的多项法规。

日本的核心法规是《废弃物处理及清扫法(昭和45年12月25日法律第137号) 》以及日本环境省出台的《基于废弃物处理法的感染性废弃物处理手册》，环境省是感染性废弃物的责任主体单位。

中日医疗废物相关法律法规对比

处置要求对比

中国建立了由政府投资专门针对医疗废物处理处置的医废处理中心，但因为处理方式种类的限制，一般无法处理医疗废物的全部细分类，如化学性废物(指具有毒性、腐蚀性、易燃易爆性的废弃的化学物品)仍需要委托具有相关资质的危废处理企业进行处理处置，所以，医废中心的处理范畴和医疗废物的法规定义范围并不是一一对应的。

日本的感染性一般废物(来自于生活)和其他一般废物一样，由当地市政府负责收运处理，但处理处置方式等同感染性废物。感染性产业废物(来自于医疗机构)同其他产业危废一样，可自行处理，也可委托具有相关资质的危废处理企业进行处理。其中注射器等锐利医废，无论使用与否、无论消毒处理与否，须作为感染性废物交由危废处理企业处理处置。放射性医废执行放射线相关法律、由销售商负责。日本对感染性废物的判别流程说明非常细致，以输液袋举例，以图文并茂的方式进行说明以便于从业人员正确判别和操作。

日本的废弃物分类

日本输液点滴和透析回路的感染性废弃物的划分

收运和处理设施对比

中国医废处置中心是由地方政府投资、指定企业运行管理、负责所属行政区内全部医废收集和处理的专门机构。每个地级市原则上设置1座，目前全国有接近400座医废处置中心。因为一个城市设置1座医废中心，负责所属行政区域的全部医废收运和处理，呈现出“绝对集中”的状态。医疗废物的处理收费则由当地政府统一定价。

日本的感染性废物可由医疗机构自行处理后作为一般废弃物排出，但主要是委托有资质的危废处理企业进行收运和处理。医疗废物产生单位可自行选择危废处理企业，是市场化运作。因此，医废处理设施的布局呈现出“相对集中”的状态。

中国在 发生“SARS”疫情之前，也由医疗机构自行处理医疗废物，但由于设备水平、管理水平、污染排放控制参差不齐，后来统一规划建设医废处置中心进行医废的集中收运和处理。日本的医疗机构虽然可在政府核验通过后采用自建设施处理感染性废物，但委托外部第三方处理的比例较高并呈现逐年升高的趋势，这一比例在1991年是79.3%，在2000年达到96.8%。

日本的感染性废物收运和处理是相对分散的。相对全国147家具有感染性废物处理资质的处理企业，有699家具有感染性废物收运资质的收运企业，收运企业数/处理企业数=4.6：1;东京都这样人口多且人口密度非常高的大城市来看，相对于4家具感染性废物处理资质的处理企业，有124家具有感染性废物收运资质的收运企业，收运企业数/处理企业数=31：1;福冈县这样人口相对较少且密度相对较低的区域来看，相对于1家具感染性废物处理资质的处理企业，有64家具有感染性废物收运资质的收运企业，收运企业数/处理企业数=64：1。日本的感染性废物的收费为市场价格，以东京地区为例大致在人民币1~2万/吨。

日本的医废收运和处理设施数(2020年8月统计)

中国的医废收运和处理是绝对集中的。一个地级市布局一个医废中心，负责该行政区域内所有医废的收运和处理的医废体系建设原则，使得收运企业数/处理企业数=1：1。相比较日本，中国的医疗废物的收运压力极大，偏远地区难以顾及，收运的平均单位成本提升;按照行政区划进行收运和处理的方式，导致医废不能就近收运和处理，也增加了不必要的收运成本。以上海为例，目前唯一的“医废处理中心一期”位于嘉定，处理能力120吨/日，服务范围为上海辖区内的5800多家医疗卫生机构，历年来投入92辆车收运，3.5万个周转箱，每年收运里程可以绕地球赤道5圈。上海的医废处理费用为政府定价，截止2018年底，上海医废处理中心累计处理36万吨医废，累计亏损1.5亿元。

上海嘉定医废处理中心

目前中国医废中心数量接近400个，从中日两国人口比例来看，处理设施的数量是不充分的。以上海为例，相比较于医废处理中心的120吨/日的处理能力，上海11家危废焚烧企业的总焚烧处理能力1120吨/日(潜在的医废处理能力)，前者是后者的11%，若考虑危废焚烧企业的协同处理能力，上海医废的潜在处理能力并不低。上海正在浦东建设医废处理中心二期(240吨/日)，其中一半能力规划先用于医废以外的危险废物处理，增加规模效应增加项目盈利能力是提前扩大医废处理设施能力建设的主要考虑。

在建中的上海浦东医废处理中心2期

日本具有感染性废弃物处理资质企业的87%采用焚烧方式进行感染性废弃物处理。医疗机构可自行进行传染性废弃物的处理，技术手段包括5种方式：焚烧、溶融、高压蒸汽灭菌，干热灭菌、肝炎病毒灭活(药剂或加热)。

日本医疗机构自行处理医废的主要技术手段

管理制度对比

在中国，医疗废物在医疗机构的管理责任人固定为医疗机构法人;在日本，则是医疗机构中获得管理资格认定的专业人员作为责任人(65%是具有医生资格的医院院长或副院长)，人员变动需30天内报告政府。中国危废联单的保管期限是3年，日本为5年。中国的医废标识为1种，日本的感染性废物标识细分为红色、橙色、蓝色三种标识，红色代表液体状或泥状的感染性废物，需采用密闭的回收容器，橙色代表固体感染性废物，采用结实双层的塑料袋，黄色代表锋利物品，需要用坚固的回收容器。

值得一提的是，现对于日本的医废暂存时间为“尽快处理”，中国的医废暂存时间为不超过2天，这无疑进一步加大了医废的收运压力。危废违规处罚的严厉程度差异较大，中国上限为3万元人民币，日本为65万-650万人民币。针对感染性废物的产生单位和处理单位，日本东京都还实行了报告/公示制度，医疗机构和处理单位要对感染性废物的管理、排出和处理情况，定期向政府报告并被公示。在筛选危废处理企业时，公示情况会作为一个重要的评判标准。

中日医废管理制度的差异

日本感染性废弃物报告/公告制度(东京都)

疫情下的医废管理政策及对策对比

疫情期间，医废处置中心的收运和处理能力遭遇很大挑战，尤其是收运压力急剧加大。

疫情期间，上海医废处理中心为一两公斤的医废也需要驱车几十公里去收取。收运人员除穿着防护服、戴口罩防护外，还需要佩戴双层头套、手套(穿脱过程至少需要40分钟)，由于穿脱麻烦，且收运车辆往返需要6-7个小时，收运人员需穿着尿不湿工作。

长沙疫情期间，56名医废收运人员全副武装，乘坐28台专用医疗废物专用车，前往全市3000余家医疗机构收运医疗废物，每天收运的工作时间16小时以上;全部医废在12小时内安全处置(医废中心的设施处理能力40吨/16小时)。

武汉在疫情期间的医疗废物骤增，从平时的50吨/日激增到266吨/日，除紧急新增的30吨/日医疗废物处理设施以外，其余医疗废物通过危废设施和生活垃圾焚烧设施被协同处置。

武汉疫情期间的医废处理情况

中国在疫情发生后，国家卫生健康委于2020年1月28日发布《国家卫生健康委办公厅关于做好新型冠状病毒感染的肺炎疫情期间医疗机构医疗废物管理工作的通知》，2020年2月21日，卫生健康委联合环境部以及相关共十个部门，联合印发了《医疗废弃物综合治理工作方案》，提出：2020年底前，每个地级以上城市至少建成1个符合运行要求的医疗废物集中处置设施，共有293个地级市。2022年6月底前，实现每个县(市)都建成医疗废物收集转运处置体系。该方案显示出继续推进按照行政区划布局、自成一体的医废处理体系的建设思路，危废、市政垃圾焚烧设施等设施的协同处理潜力并未纳入医废体系建设的考量中。

疫情下中国的医废管理对策—国家卫生健康委

生态环境部在2020年1月21日印发《关于做好新型冠状病毒感染的肺炎疫情医疗废物环境管理工作的通知》。2020年1月29日印发《新型冠状病毒感染的肺炎疫情医疗废物应急处置管理与技术指南(试行)》，要点包括：1)完善应急处置协调机制，将集中处置与就近处置相结合;2)统筹应急处置设施资源，包括可移动式医疗废物处置设施、危险废物焚烧设施、生活垃圾额焚烧设施、工业炉窑;3)推荐医疗废物的分类分流管理和处置，将感染性医疗废物和其他医疗废物实行分类分流管理;4)便利医疗机构就地应急处置活动，可豁免环评和医疗废物经营许可证;5)要求感染性医废产生地暂存时间不超过24小时，转运时间不超过48小时，处置设施暂存时间不超过12小时。生态环境部的应急管理办法现实地考虑了就近处置，非医废处置设施调用等应急措施。试问：中国应急状态下的措施是否可以常态化(在日本是常态)?是否可以替代或部分替代卫建委规划的新建医废处理中心，以减少社会总资源的投入?

疫情下中国的医废管理对策—生态环境部

日本在疫情发生后，环境省发布了超过10项的对策通知，包括为了节省防护服降低环保设施检查频率，推迟行政手续办理期限、延期执行处理设施定期检查、紧急状态下新冠感染性医废的应对办法等;同时，发布了一套图文并茂的新冠废物对策宣传册。一般废弃物行业协会和产业废弃物行业协会也分别发布了新冠对策指南。一系列举措体现了管理的细致和前瞻性、宣传的通达性，为地方政府的快速决策和高效执行提供了保障。

疫情下日本发布的新冠感染废弃物管理对策

疫情下日本发布的新冠感染废弃物管理对策(续)

疫情下日本发布的新冠病毒感染性废物对策宣传册

疫情下日本发布的新冠病毒感染性废物对策宣传册(例)

中日对比后的两点思考

思考一、处理体系能力提升的关键点?

我国医疗废物设施能力不足、收运压力巨大的本质原因是什么?医废体系是否有必要继续独立于一般危废体系?是否有必要通过扩大建设这一独立体系来缓解医废的收运和处理压力?

在左健看来，现存的医疗废物设施能力不足，收运压力巨大，和医疗废物的非商业化运作，自成一体的“一城一中心”的绝对集中收运和处置模式密切相关。一味增加医废处理中心的设施数量来缓解处理压力，会导致单一设施的规模效益差，并且收运压力依然难以缓解。建议相关部门考量以下措施：

允许具备条件的医疗机构自行处理：需尽快出台医疗废物处理设备的技术规范和审批监察制度。

允许具备医疗废物收运和处理能力的危废企业获得医疗废物的处理资质。

在可行性上，跨行政区划、跨设施(利用危废处理设施)、甚至是跨行业(利用市政垃圾焚烧设施)处理是可行的，并没有技术上的壁垒，只需要打破部门壁垒，健全管理制度。

思考二、如何提升管理的精细化?

左健认为，在医疗废物的管理精细化上，还有一些潜力可以挖掘，包括：1)信息公开：促进行业良性发展;2)提高信息通达性：国家层级的信息归纳整理发布、宣传材料的通俗易懂(漫画、动画)可以提高信息的通达性，使得宣传教育高效快捷。3)对策前瞻性：使各地政府在紧急事态时有据可以，缩短决策时间，避免无依据时“灵活变通”导致的法律风险。

编辑：陈伟浩