财政部重磅发文规范PPP发展，对环保相关领域有哪些影响？

导读：近日，财政部公布重磅规范文件——关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见。文件对PPP发展提出规范运行、严格监管、公开透明、诚信履约等要求，并对推进PPP项目实施中的具体事项加以明确规定。为更好地理解规范文件与环境产业项目实操的关系，中国水网邀请到国家发改委和财政部PPP双库的定向邀请专家薛涛、业内资深人士杨小波对文件进行细致点评。文件及点评内容如下。

财政部关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见

财金〔2019〕10号

各省、自治区、直辖市、计划单列市财政厅(局)，新疆生产建设兵团财政局，财政部驻各省、自治区、直辖市、计划单列市财政监察专员办事处：

在公共服务领域推广运用政府和社会资本合作(PPP)模式，引入社会力量参与公共服务供给，提升供给质量和效率，是党中央、国务院作出的一项重大决策部署。为贯彻落实中央经济工作会议和全国财政工作会议精神，有效防控地方政府隐性债务风险，充分发挥PPP模式积极作用，落实好“六稳”工作要求，补齐基础设施短板，推动经济高质量发展，现提出如下意见：

一、牢牢把握推动PPP规范发展的总体要求

近年来，各级财政部门会同有关方面大力推进PPP工作，在稳增长、促改革、惠民生方面发挥了积极作用，但也存在超出自身财力、固化政府支出责任、泛化运用范围等问题。各级财政部门要进一步提高认识，遵循“规范运行、严格监管、公开透明、诚信履约”的原则，切实防控地方政府隐性债务风险，坚决打好防范化解重大风险攻坚战，扎实推进PPP规范发展。

(一)规范运行。健全制度体系，明确“正负面”清单，明确全生命周期管理要求，严格项目入库，完善“能进能出”动态调整机制，落实项目绩效激励考核。

(二)严格监管。坚持必要、可承受的财政投入原则，审慎科学决策，健全财政支出责任监测和风险预警机制，防止政府支出责任过多、过重加大财政支出压力，切实防控假借PPP名义增加地方政府隐性债务。

(三)公开透明。公平、公正、公开择优采购社会资本方。用好全国PPP综合信息平台，充分披露PPP项目全生命周期信息，保障公众知情权，对参与各方形成有效监督和约束。

(四)诚信履约。加强地方政府诚信建设，增强契约理念，充分体现平等合作原则，保障社会资本合法权益。依法依规将符合条件的PPP项目财政支出责任纳入预算管理，按照合同约定及时履约，增强社会资本长期投资信心。

点评

正负面清单是当前官方分类体系下由于PPP涉及较多领域、无法精准制定合理匹配规制的情况下的次优选择，能够有效遏制有些地方大干快上PPP、滥用PPP模式、做大项目规模挤占有限的财承空间等情形。此外，正如E20之前呼吁的，污水、垃圾处理等应属于正面清单的领域，可望获得优先权。

采用可用性付费的绝大部分属于纯政府付费的PFI项目(E20定义)，当然也包括景观、市政道路、人民广场、水环境项目和农村污水项目，不少体量巨大，甚至含有形象工程性质且工程导向明显，给地方财政支出造成很大压力。这种情况应通过科学决策，合理确定项目内容、压缩规模等方式予以避免。可能出现的搭配运营性资产的问题后叙再谈。目前看黑臭水体和农村环境治理的刚性需求通过PFI来释放空间进一步被当前对纯政府付费的紧缩态势所压制，困局未解。

政府支付信用是PPP优化规范的七寸，尤其是在配合绩效强化约束后。这一点一定要落地，否则绩效考核只是增加了地方政府扣款理由，库的背书功能取消也会进一步导致金融机构对ppp的回款担忧，此结不解，ppp行稳致远很难。

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二、规范推进PPP项目实施

(一)规范的PPP项目应当符合以下条件：

1. 属于公共服务领域的公益性项目，合作期限原则上在10年以上，按规定履行物有所值评价、财政承受能力论证程序;

2. 社会资本负责项目投资、建设、运营并承担相应风险，政府承担政策、法律等风险;

3. 建立完全与项目产出绩效相挂钩的付费机制，不得通过降低考核标准等方式，提前锁定、固化政府支出责任;

4. 项目资本金符合国家规定比例，项目公司股东以自有资金按时足额缴纳资本金;

5. 政府方签约主体应为县级及县级以上人民政府或其授权的机关或事业单位;

6. 按规定纳入全国PPP综合信息平台项目库，及时充分披露项目信息，主动接受社会监督。

(二)在符合上述条件的同时，新上政府付费项目原则上还应符合以下审慎要求：

1. 财政支出责任占比超过5%的地区，不得新上政府付费项目。按照“实质重于形式”原则，污水、垃圾处理等依照收支两条线管理、表现为政府付费形式的PPP项目除外;

2. 采用公开招标、邀请招标、竞争性磋商、竞争性谈判等竞争性方式选择社会资本方;

3. 严格控制项目投资、建设、运营成本，加强跟踪审计。

对于规避上述限制条件，将新上政府付费项目打捆、包装为少量使用者付费项目，项目内容无实质关联、使用者付费比例低于10%的，不予入库。

(三)强化财政支出责任监管。确保每一年度本级全部PPP项目从一般公共预算列支的财政支出责任，不超过当年本级一般公共预算支出的10%。新签约项目不得从政府性基金预算、国有资本经营预算安排PPP项目运营补贴支出。建立PPP项目支出责任预警机制，对财政支出责任占比超过7%的地区进行风险提示，对超过10%的地区严禁新项目入库。

编辑：徐冰冰