农村生活污水和垃圾处理的创新PPP模式探讨

随着农村经济的快速发展，农村生活污水和垃圾处理成为人们普遍关注的现实问题，但现有的农村生活污水和垃圾处理模式难以解决农村的环境污染问题。本文主要就我国农村目前亟待解决的生活污水和垃圾处理PPP模式进行探讨，以期抛砖引玉，推动该类项目的实践操作。

一、农村生活污水和垃圾处理现状

我国很早就提出了农村生活垃圾村收集、镇转运、县处理的垃圾收集处理思路，但由于地方财政难以支撑这么庞大的垃圾处理系统工作，至今只有县城及部分乡镇所在地的垃圾得到转运处理。农村污水处理同垃圾处理一样，最好的也只延伸到了乡镇。大部分地区垃圾就地焚烧或乱堆乱放，垃圾和污水靠下雨冲入河流，造成河流和大气污染。

一、农村生活污水和垃圾处理现状

1.农村基础环保设施滞后，管理体系缺乏

由于农村区域特点，农村生活污水、垃圾处理技术与城市有较大差异，与城镇污水处理厂处理规模相比，农村生活污水处理设施的处理规模大多数在几百吨左右，无法形成规模效益，且农村人口居住分散，污水收集困难，并由于特定历史和经济条件下形成独特的城乡二元经济结构，加之农业废弃物排放量巨大，超过了环境承纳能力，基层政府提供农村环保基础设施建设严重不足，缺乏有效的公共服务投融资机制和政策等管理体系，绝大多数乡村基本没有能力单独建设和管理污水处理设施。

2.单纯依靠政府投入，资金不足

农村生活污水、垃圾处理设施属于公共基础设施，政府具有建设的主导责任。但农村地广人稀，污水、垃圾等基础设施建设和管护资金投入较大，单纯依靠政府投入，渠道单一，尤其一些农业县，财力相对薄弱，政府投入经费明显不足。

3.农村宣传教育不够深入

受人力、资金条件限制，环境污染宣传教育还没有真正深入到农村。基层干部环保法制观念薄弱，注重发展轻视环境保护，加之农民学历偏低，意识不到环境保护的重要性，依法维权意识薄弱，对生活污水、垃圾处理的环境危害认识不足，日常生产、生活缺乏指导学习资料，难以适应新农村建设的需要。

三、PPP模式的应用及创新模式选择

1.PPP模式的应用

PPP模式即政府和社会资本合作。财政部于2014年5月正式设立了政府与社会资本合作的工作领导小组，PPP模式进入规范化轨道。近年来，PPP模式已经在高速公路、轨道建设、水力发电等方面取得了不错的应用成效。2017年7月1日，财政部、住房和城乡建设部、农业部和环境保护部联合发布《关于政府参与的污水、垃圾处理项目全面实施PPP模式的通知》(财建〔2017〕455号)指出，拟对政府参与的污水、垃圾处理项目全面实施PPP模式。

2.PPP创新模式选择

根据我国政策要求，农村基础设施建设运作模式有以下3种：

（1）政府传统建设模式

对于财力比较充裕的地区，政府通过招投标方式，选择施工建设方，由政府财政出资完成农村生活污水、垃圾处理等基础设施建设，后由政府自行运营或委托运营。该模式要求政府具有充裕的财政资金，用于安排建设，同时要求政府具有较高专业技术能力或运营管理能力，从技术和管理上，满足农村生活污水、垃圾处理运营的需要。但就目前基层财力现状而言，无疑是纸上谈兵。

（2）政府购买服务模式

政府购买服务，是指通过发挥市场机制作用，把政府直接提供的一部分公共服务事项以及政府履职所需服务事项，按照一定的方式和程序，交由具备条件的社会力量和事业单位承担，并由政府根据合同约定向其支付费用。根据《财政部关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》(财预〔2017〕87号)的要求，严禁将建设工程与服务打包作为政府购买服务项目，因此购买服务应严格限制在属于政府职责范围、适合采取市场化方式提供、社会力量能够承担的服务事项，列入政府购买服务指导性目录。而生活污水和垃圾处理属于市政工程，不在政府购买服务指导性目录中。

（3）PPP模式

国务院办公厅《关于创新农村基础设施投融资体制机制的指导意见》(国办发〔2017〕17号)指出，支持各地通过政府和社会资本合作模式，引导社会资本投向农村基础设施领域。《农村人居环境整治三年行动方案》指出，鼓励各类企业积极参与农村人居环境整治项目，规范推广PPP模式，通过特许经营等方式吸引社会资本参与农村垃圾污水处理项目。

四、案例分析

本文针对以上3种模式，依据财政部政府和社会资本合作中心平台管理库“常州市武进区农村分散式生活污水处理工程(一期)PPP项目”为例，对不同模式下的物有所值进行分析。

1.案例概况

本工程涉及对常州市武进区下辖的徨里镇、嘉泽镇、礼嘉镇、洛阳镇、前黄镇、雪堰镇和牛塘镇7个建制镇、602个自然村进行生活污水收集与处理，受益户数为36752户；其中一期工程涉及215个自然村，受益户数为15074户。投资估算总额为24321.01万元，其中建设投资费用23862.19万元，建设期贷款利息458.82万元。拟采用PPP模式，进行特许经营合作，共同组建成立项目公司负责项目建设及运营管理，并在合作期末移交给政府。

2.物有所值(VfM)分析

根据本项目特点，不适宜采用政府购买服务模式。

武进区财政局根据《关于印发<PPP物有所值评价指引(试行)>的通知》(财金〔2015〕167号)文件要求，组织政府相关部门、财政、资产评估、会计、金融等经济方面专家，以及行业、工程技术、项目管理和法律方面专家召开物有所值评价专家论证会，通过比较PPP模式和政府传统建设模式的优劣，采用定性、定量两种方式对该项目进行论证。

（1）定性分析

经论证，该项目采用PPP模式物有所值定性评价得分为84.24分，高于合格标准(60分)，通过物有所值定性评价。

（2）定量分析

本项目采用政府传统建设模式，通过招标采购，政府自建自营项目产生的成本的净现值(PSC)为21363万元；采用PPP模式，项目所承担的全生命周期成本的净现值(PPP)为20127万元；两者相比物有所值 (VfM)为1236万元。

编辑：程彩云