省级PPP项目推进效果分析——以河南省为例

数据根据河南省财政厅PPP专栏2017年12月26日《关于调整厅PPP项目库的公告》整理。

付费机制上，政府付费和可行性缺口补助比例高，分别为60.2%(60个)、38.8%(40个)，使用者付费的仅为2.9%(3个)。这反映政府付费PPP仍可操作，但应在符合92号文相关规范下合规、合理推进。

四、配套制度：强化规范发展及项目库管理情况

(一)制度建设

2014年11月27日，河南省人民政府发布《关于推广运用政府和社会资本合作模式的指导意见》(豫政〔2014〕89号)，鼓励社会资本通过特许经营权等方式参与城市基础设施和公共服务项目投资运营，拓宽城镇化建设资金渠道，提高公共产品供给质量和效率，激发社会资本活力，加快转变政府职能，实现经济效益和社会效益共同提高。

2015年，河南省财政厅印发《河南省PPP开发性基金设立方案》(豫财资合〔2015〕5号)，在全国率先设立省级PPP基金。根据该方案，拟设立70亿元的河南省PPP开发基金;该基金通过资本支持和技术援助两种形式对河南省PPP项目给予支持。2017年继续加快省PPP开发性基金投资运作，对全省PPP项目提供资金支持和技术援助，目前已投资16.47亿元支持15个项目，带动金融机构投资61.39亿元。

2017年5月11日，河南省政府办公厅印发《河南省政府和社会资本合作(PPP)项目操作流程》(豫政办明电[2017]62号)，从项目储备、项目论证、社会资本方选择、项目执行等4个环节，简化PPP项目操作流程，进一步加快推进河南PPP项目落地实施。该操作流程的亮点包括明确项目审批方式、简化实施方案编制、实行实施方案联审及优化招标工作程序等几个方面。

(二)“三库”管理

2015年，河南省财政厅政府和社会资本合作管理中心制定了《建立专业机构咨询库、合作伙伴(运营商)库和金融机构库的方案》。后续还有配套措施出台，如2016年7月，公告实施《河南省财政厅PPP意向合作中介机构信息公布办法(试行)》。根据该公布办法，河南省财政厅采取在线注册方式引进各专业领域中介机构参与PPP项目，并在每季度公布项目库项目签约中介机构信息。2017年2月，河南省财政厅PPP管理中心发布《关于加强合作伙伴库金融机构库管理的公告》，强化入库审核、完善退出机制。截至2017年3月底，入库合作伙伴102家、金融机构19家、中介咨询机构132家，强制退出金融机构1家。

(三)项目库管理

2016年2月，《河南省财政厅PPP项目库入库指南(试行)》印发。该入库指南(试行)明确了入库项目范围：(1)适宜采用政府和社会资本合作模式;(2)投资总额和期限符合要求;(3)项目能建立清晰的风险分担机制。其中，要求项目投资总额原则上不低于1.5亿元;合作期限原则上不低于10年。和其他省份相比，有投资总额底线的限定，事实上剔除了投资规模小、采用PPP模式必要性较弱的项目入库，有利于提高PPP项目的操作效率。

根据财办金〔2017〕92号文相关的政策文件，河南省财政厅于2017年12月25日印发了《河南省财政厅PPP项目库入库指南》(豫财资合〔2017〕1号)。该文件遵从财办金〔2017〕92号文有关严格入库管理、项目库动态管理的基本要求，并在一些方面进行了探索和创新：

(1)要求打包类原则上是上下游或同类项目，这有助于规避实操中将无关项目随意捆绑的情形;

(2)实施方案要求必须包含绩效评价的内容，这将有利于项目落地后绩效考核的实施;

(3)管理库入库组织专家进行评审把关，入库实现流程化、规范化，非规范操作的项目侥幸入库之路被堵死。

截至目前，河南省财政厅PPP管理中心已先后公布9次调整PPP项目库。最近一次为2017年12月26日《关于调整厅PPP项目库的公告》。

(四)专家库管理

2016年7月，河南省财政厅PPP管理中心发布《公开征集政府和社会资本合作(PPP)专家的公告》。2016年9月，经过评审，共有278人符合条件，涉及政策、法律、财务、咨询及行业等5类。2017年11月，河南省财政厅发布《公开征集政府和社会资本合作(PPP)专家的公告》，向社会公开征集第二批政府和社会资本合作(PPP)专家。相比第一轮，第二轮对推介专家的要求也有所提高，如在省内财政、投资、行业管理等政府部门任职的要求参与过至少3个PPP项目的实施。

该专家库已对河南省PPP事业发展发挥作用。专家库成立以后，各地市积极抽取专家参与当地PPP项目识别和拟实施的PPP项目物有所值评价及实施方案论证，有效地提高了入库项目质量，很大程度消除了PPP项目实施方案中存在的各种问题，如：政策理解偏差、资产权属问题、财务指标选择、税收问题、法律问题等，使项目具备很高的可落地性。2017年第三季度，河南省财政厅组织了省库推介专家赴河南省各地市就PPP工作进行督导。在主要政策出台前，省财政厅PPP管理中心也积极征求推介专家的意见，如就《河南省财政厅PPP项目库入库指南》组织了若干次研讨。在项目库审核方面，PPP推介专家在最近的一次项目库调整中首次参与评审。

五、实操：主要难题与思考

(一)落地率低如何破解?

从全国来看，2017年9月末，管理库项目数为6778个，总投资10.1万亿元，落地率为35.2%。而河南省PPP项目，落地率仅为27.1%，低于全国水平近8个百分点。

落地率的原因复杂多样，包括项目方案设计、地方财力水平、政府履约信用、社会资本参与意愿、金融机构融资审核等等。中部另一省份也总结指出，该省PPP面临对政策把握不准、内容设计空泛、财务测算套用模板、绩效付费机制设计不合理、主体多难以协调、监管体系不健全等各种问题。哪些是影响落地的主要因素，这些障碍如何解决，有待各方进一步研究。

(二)政府付费类项目何为审慎开展?

财办金〔2017〕92号要求审慎开展政府付费类项目。《河南省财政厅PPP项目库入库指南》(豫财资合〔2017〕1号)指出“审慎开展政府性项目及政府支出比例较大的可行性缺口补助类项目”，“对本级PPP项目财政支出责任占比较高地区、申请纳入项目管理库的项目，同级财政部门应从严从紧控制”。

编辑：赵凡