E20环境平台汤明旺：环保PPP最低需求风险分析及优化建议

时间：2017-10-14 09:15

来源：财政部PPP中心”

作者：汤明旺

　　我们注意到，国内有些水环境综合治理PPP项目、黑臭水体治理PPP项目，里面包括污水处理厂、水体修复、景观改造等内容，特别是污水处理厂部分还涉及保底水量，但实际环境改善的绩效不尽如人意，地方政府已有怨言，甚至作出要求限期改进、否则延迟付费或减少付费的表态。同时，部分县级城市实施的垃圾焚烧发电PPP项目“吃不饱”、污水处理PPP项目“晒太阳”的现象存在，也让地方政府的付费意愿出现降低迹象。2017年4月，南方另一城市海绵城市建设PPP试点项目也未设定保底水量，说明最低需求风险并非不能转移。

　　不过，风险如何合理分配是PPP的核心。目前，业界已形成PPP风险分配原则的共识，即“由对风险最有控制力的一方承担相应的风险”、“承担的风险程度与所得回报相匹配”，以及“承担的风险要有上限”。在单体污水处理厂PPP项目上，政府对项目规划有最高决策权限，更有能力规划好和安排好水量，因此这类项目的最低需求风险由政府承担具有合理性。盲目把最低需求风险转移给社会资本方，在风险和收益相匹配的原则下，社会资本方将要求获得风险增加相应带来的风险溢价，最终导致政府长期支出增加，也不利于达成PPP长期运营效率提高这一核心目标。而在厂网一体化项目，风险分配和付费机制有两种。其一是项目在形式上打包、但付费拆分处理，即污水厂按单体项目水价及水量付费（含基本水量），管网则采用“可用性付费+绩效服务费”的方式付费，整体上属于需求风险转移的狭义特许经营模式。其二是形式和实质均达到一体化，即将考核指标彻底改为污染物减排标准的效果支付模式，付费与绩效完全捆绑，不设保底水量。两者相比较，政府和社会资本哪方更有能力承担需求风险、承担此类风险的一方相应提出哪些要求、绩效考核是否清晰易行都是需要考虑的因素。

　　三、最低需求风险的优化建议

　　此前，财政部、住建部、农业部和环保部联合发文，拟对政府参与的污水、垃圾处理项目全面实施PPP模式。这两个环保细分领域的PPP项目，都会涉及最低需求风险的问题。合理设计风险分担机制，是妥善处理政府与市场关系的重要组成部分。最低需求风险设计可以从多个层次进行优化。

　　一是从源头上提高项目规划的科学性，适度超前设计、合理预测未来需求。中小城市、工业园区的环保PPP项目，尤其需要忠于实际，对人口增长、产业导入有合理的判断，不过分乐观估计测算未来需求。在将设计也纳入PPP合作范围的情况下，如部分采用DBFO（设计-建设-融资-运营）模式的项目中，项目前期设计也由社会资本负责，政府更应对其中的项目规模及需求预测进行严格把控，以免政府及公众利益受损。政府应在规划科学的基础上，基于项目实际，借鉴同类项目，合理设定最低需求水平，确保项目做到物有所值、公共服务供给治理和效率的提升。

　　二是未雨绸缪，针对最低需求风险显著的情形提前设计再谈判机制。再谈判机制应包括再谈判的触发点、再谈判的程序和争端的解决方式等。从过往案例来看，再谈判的结果包括社会资本退出、投资回报机制调整两种。其中前者通常以政府回购方式实现,后者则包括政府提供补贴、延长特许期限、调整收费、政府承诺创造外部条件等。设计再谈判机制可降低再谈判的交易成本，有利于双方按照约定流程通过再谈判保障自身权益。

　　三是稳妥探索一体化、综合性项目，将最低需求风险内化到整体项目中，由社会资本方承担。前述中部某污水处理厂PPP、南方某打包污水处理厂PPP、某海绵城市PPP均属于这一情形。建议“稳妥探索”，是因为风险分配和最终产出、绩效考核、依效付费属于相辅相成的关系，处理好这些关系方能将政府和社会资本方合作关系得以持续、不违PPP的“初心”。

　　结语：对于环保领域PPP项目而言，最低需求风险不容忽视。它关系项目成败，这已有不少失败案例可以说明其严重性。解决这一问题有三点建议：一是科学规划，合理预测需求；二是未雨绸缪，设计再谈判机制；三是稳妥探索，变更分担主体。

编辑：刘影