以PPP模式推动政府融资平台公司改革研究

(三)平台公司有能力参与PPP项目

平台公司经过多年的发展，人员稳定、业务熟练，尤其是大项目经验丰富，具有完成重大工程项目建设的能力。

另外，平台公司拥有土地等资产，具有政府背景，资信等级一般较高，其融资成本较民企低，具有低成本资金优势。

因此，平台公司转型后以社会资本的身份参与PPP项目，具有项目经验、资金成本等方面的优势，具备一定的市场竞争力。

五、改革方案探讨

(一)改革思路及实施方案

按照“先政府后平台、先债务后项目、先存量后增量”的思路，并坚持“分类实施”的原则，推动平台公司改革。

1、先政府，后平台

首先政府提高对PPP的认识，充分认识PPP对转变政府职能、实现国家治理体系和治理能力现代化的作用。划清政府与市场的界限，改革基础设施和公共服务供给方式。对有一定收益和现金流的准公共产品项目，优先采用PPP方式，吸引社会资本参与，充分利用社会资本管理、资金和技术等优势，提高公共服务质量和效率，为平台公司转型发展提供学习对象。

然后对平台公司进行法人治理体系改革。平台公司一般只是在形式上具有法人实体，但公司法人治理结构不健全，董事长、总经理等主要管理人员多为公务员兼任或事业编制人员。建议以建立现代企业为目标，根据公司法等要求，逐步建立健全企业董事会、监事会和总经理等法人治理结构，转换职工身份，现任公务人员退出管理阶层，实现管理人员职业化，理顺和业务主管部门、国有资产管理部门的关系。

2、先债务、后项目

先对平台公司自身债务进行处理。根据国发19号文和财预412号文的要求，对平台公司债务进行分类处理。因承担公益性项目建设运营举借、主要依靠财政性资金偿还的债务，划为政府债务;因承担公益性项目建设运营举借、项目本身有稳定经营性收入并主要依靠自身收益偿还的债务及因承担非公益性项目建设运营举借的债务，划为企业债务，由平台公司负责偿还。

债务划分后，再考虑用PPP模式对不同的债务进行处理，或由平台公司参与PPP项目。

3、先存量、后增量

先对平台公司存量项目进行处理，以解决贷款到期问题。通过出售产权、租赁等方式，推动平台公司已建成，或者在建项目与社会资本投资者开展合作，交由项目公司建设和经营，平台公司收回投资后优先还本付息。通过在存量项目中与社会资本的合作，逐步摸索改革经验。待对PPP模式操作成熟后，再以新项目进行合作，或者以社会资本的身份参与项目。

4、分类实施

综合平台公司具有较强的综合实力，重大项目经验丰富，与政府关系最密切，应优先考虑两种方式参与项目，一是以政府出资代表的身份，入股项目公司，代表政府对项目进行把控，维护公共利益;二是以社会资本的身份与政府合作大型项目，对项目进行整体操盘。

行业平台公司，一般具有特定行业项目的运营经验，其运营的项目一般具有经营性。对其存量项目，可委托社会资本运营，或者引入社会资本入股，共同经营。对政府新建项目，专业平台公司可与政府合作，或受社会资本委托参与项目运营。

园区平台公司在园区开发建设过程中起到开路先锋的作用，对其改革可暂缓到园区发展基本稳定、基础设施基本完善后再进行。改革方案可参照综合性平台公司实施，操盘项目整体开发或作为政府出资代表入股项目公司。

空壳型平台公司情况复杂，应根据具体情况确定改革方案。

(二)平台公司参与PPP项目的方式

1、作为社会资本与政府进行合作

平台公司作为社会资本参与当地政府和社会资本合作的项目。此时需要实现平台公司与政府脱钩，进行市场化改制，健全完善公司治理结构。其已承担的地方政府债务，应纳入政府财政预算、得到妥善处置，并明确公告今后不再承担地方政府举债融资职能。

2、作为政府方出资代表参股项目公司

政府指定平台公司作为政府方出资代表参股项目公司。此时地方融资平台公司既作为政府方的出资代表在项目公司中行使股东权利，又作为项目公司股东之一参与到项目公司的日常运营及利润分配。在项目公司层面进行平台公司与社会资本的合作，既有利于平台公司向社会资本学习，积累市场化运营经验，又可将合作失败的风险控制在项目公司层面，与平台公司母体隔离，不至于危及平台公司整体。

对于项目建设也有众多优势。一是平台公司在项目前期工作及工程建设管理方面经验较为丰富，由其协助项目实施机构开展前期工作，有利于推动PPP项目进展。二是平台公司作为项目公司股东方，可以参与项目公司的日常经营及决策，有利于增强政府方对于项目公司的把控力度，有效地约束社会资本的行为。因此，该种参与方案容易获得政府支持，减少改革阻力。

六、结语

中央、国务院多次发文要求对平台公司进行改革，但其问题由来已久，债务规模普遍较大，利益关系盘根错节，对城市建设、政绩积累具有重要作用，因此其改革推动缓慢。本文提出用PPP模式推动平台公司改革的思路，希望能为有关领导和专家的改革工作提供思路借鉴。

作者简介：

袁政，毕业于中国科学院，现为天津国际工程咨询公司PPP中心主任助理。工作专业于PPP、降低平台公司债务、工程咨询领域。参与了《西气东输三线闽粤支干线广东段社会稳定风险评估》、《蓟县上仓污水处理厂特许经营项目》、《彭州市污水处理厂网一体化PPP项目投资可行性分析》等五十多项工程的咨询工作。深入研究业务，发表了多篇专业论文，获得2016年中国招标投标协会理论研究征文二等奖、2016年中国监理协会理论研究征文二等奖。

主持完成《PPP工作程序及示意图研究》、《非经营性、准经营性PPP项目如何吸引社会资本参与》、《以PPP模式推动基础设施和公共服务供给侧改革存在的困难和对策建议》、《公共服务领域推广PPP模式研究》等研究课题。参与多项政策文件的起草论证工作。作为天津市财政局PPP专家，参与项目评审等工作。为推动PPP改革工作做出了贡献。

编辑：程彩云