PPP运动如火如荼，但更应警惕和防范形成新的政府债务

时间：2016-08-01 13:39

来源：中国水网

作者：刘敬霞

财政部推PPP模式的目的是期望社会资本以股权方式投入项目，全生命周期对项目负责，但现在地方政府推出的PPP项目五花八门，而且财政部的导向似乎也追求大规模、大投资，但小项目以股权投得起，大项目即使央企、国企也投不起（规范来讲，仅符合国务院规定的项目资本金，多数机构都投不起，现实中许多总规模达十亿、近百亿的项目公司的注册资金仅一两千万人民币）。

本文作者：北京市律师协会专业委员会委员刘敬霞

一些地方政府不顾自身财政实力，大干快上，一方面将已有存量项目包装为PPP项目，本应即期支付的债务延长至未来偿付，用“PPP新瓶”装“政府债务旧账”。

由于PPP模式顶层设计模糊、规则繁杂冲突、新老制度缺乏统一协调、程序不统一，严格按照规定动作推进的PPP项目举步维艰。限于施工自然条件、工程进度等因素约束，政府和具有强烈合作愿望的社会资本甚至具有利害关系的百姓，都无法忍受PPP项目前期过程中的识别、准备、采购三个阶段11个步骤。有些咨询公司也是赶着2014年以来的热潮新生出来，招些新兵后生就到处热身，拿到几个专家的课件自己就以“咨询专家”上阵了，方案、报告、合同就是复制、粘贴。

由于规则本身的不周延、历史数据的缺乏、对新规则的陌生，使得“物有所值评价”、“财政承受能力论证”就是走形式，参加评审的专家干的也是“厨子修桥”的活，大多不及评标专家的专业度（绝对没有贬低厨子和评标专家的意思）。有的PPP项目就是匆匆上马，有的项目根本等不及PPP项目的流程走完，有的项目半年都不见得走完一个阶段的流程。

财政部提倡建立PPP项目合理回报机制，但没有给出合理回报机制指引，如果社会资本仅靠项目公司风雨飘摇的分红(而且政府还要对“超额收益”分成)，成本要监审、向社会公开，估计正常的社会资本都会退避三舍。

财政部的政府负债管理在短期内成效应该是显著的，PPP项目在实施运营全过程中形成的项目公司的负债不会直接移交给政府，但长期都得政府兜着，企业债务会以各种方式向政府转移。

现在最常见的是通过建设补贴（其实就是建设期利息）、拉长期限按固定回报率计算的可用性付费（垫资承包）、明股实债的回购安排等变相融资，政府按照PPP项目合同约定在项目建成立即进行足额支付、采取延期支付方式购买融资服务、通过政府购买服务方式进行变相融资（垫资承包），以基金等方式出现的社会资本更是如此（去年邮储银行参与的潍坊铁路项目就是以债的方式实施的PPP项目）。不允许地方政府变相融资的事情，他们做得都比较“谨慎”，物有所值评价和财政承受能力论证等各种程序都会走，都不会规避。

即使表面上地方政府不承债（只是不承担项目的直接投资责任），只负责按PPP项目合同约定付费（其实也是债，合同之债）；项目的融资责任、项目工程材料设备服务费用的对外直接支付主体是项目公司，但项目公司在进入收费期前除了寥寥可数的资本金外，什么都没有。银行独立审贷，通常都会要求项目公司大股东担保。大股东会要求施工单位担保。施工总包会继续把风险往下释放。现实中许多供应砂石料的、甚至做工程设备物流的，为各种分包、总包垫资百万、千万很常见（能给总包垫资都是高攀了）。

财政部的支付约束，理想很精彩，现实很骨感。地方上未来要么对社会资本“照单全收”（为了维护形象刚性兑付是好的，许多根本就是地方没有核减价格的能力，也没有人冒这个风险，调增价格也一样困难重重），合同不全是“一张废纸”，也不会“不承认、不接受、不执行”，但依旧不及时、不足额支付；要么无钱可付（有的地方几十亿元的财政收入顺利通过几百亿论证的PPP项目）。估计上级财政“结算扣款机制”也落不了地。PPP模式注定是“补丁模式”。

政府想上的项目，基本都该上（哈）。后面绩效（考核啥呢？许多人都在思考，没有人太认真，哈）如何务实地与支付约束相结合？非常认同薛总“准备仓促或者还款能力不足的烂项目，落不了地也是一种市场机制”。

支付约束不是那么简单，“搞不好，反而加剧了地方债务的扩大”。

编辑：李丹