时间：2016-04-01 13:13
来源：中国水网
作者：陈丹丹整理
“按效付费的绩效指标是我们能不能把一个传统的碎片化的管理方式，注重建设、注重初期的资本投入方式变成注重整个全生命周期管理、注重最终的治理效果的一个思路变化的核心关键。”济邦咨询公司董事长张燎在“2016（第十四届）水业战略论坛”上说道，但按效付费究竟能不能做到？就此问题，张燎以那考河项目，进行了经验分享与总结。
以下内容根据嘉宾现场发言速记整理，未经本人审核：
E20环境平台之前给我一个题目，讲环境绩效合同的关键要素，我觉得要说一个关键因素，可能就是按效付费。我们之前做了一个参考文本和编辑指南，当时的措辞我还做了一些建议。总体思想是说，编制指南和参考文本，一定要记住是参考，不要把它当成标准文本，因为环境服务的子行业领域、处理工艺指标、投融资模式的差异、付费机制差异，使得每个环境绩效服务合同在共同基础上仍有很大的区别和不同。
为什么需要实行按效付费？
PPP有三种付费方式。对于环境项目来说，绝大部分环境治理项目，都没有收费机制，没有向终端用户的收费机制。财政文里面提到的三种政府付费变成为数不多的一个选择。土地问题解决以后，收费模式可能更加多样化，目前环境治理项目付费方式是政府付费。
环境治理项目如果按照环境综合服务理念做，与过去政府的自建自营到底有什么区别？
上面这张图做出了对比。图左边这侧描述政府传统的采购环境服务的方式，就是所谓的碎片化的管理，设计、投融资、施工和后面的运营维护。最可怕的是最终的效果没有人负责，每各环节都能找出免责或者减责的理由。
南宁市长说花100多亿建水城，效果并不明显，这种情况比比皆是：大量的环保投入，沉淀的资金，消耗了的投资，但是最终的效果却不好，这是我们做环保人的耻辱。我们能不能在管理制度上、在机制上有一个创新和改进：实行环境综合服务加上合理的风险分担和按效付费？我认为这种方式有可能会在效果上取得新的突破，这就是环境综合服务按效付费的基本途径。
如何做到这一点？要改变碎片化的环境治理的服务的流程，把它变成PPP或者说环境综合服务这一类的全生命周期管理的综合服务。但这种服务，我们会遇到四大难题。
环境综合服务的四大难题：以黑臭水体治理为例
第一个难点：污染源控制难度大，政府/治理单位之间的责任边界划分难。政府和企业在环境污染责任的边界管理方面会碰到难题，面源的污染，内源的污染，外源的污染历史追溯等等。使得界定双方责任会有很大的挑战。
第二个难点：环境治理技术多样化。工艺路线种类多，但在中国大规模实践的经验少，技术风险大。
第三个难点：产出绩效标准难设。过去没有经验，现在在摸索。尤其是考虑建设成本、运营成本和融资风险溢价的全周期完全成本与绩效指标的非线性关系，成如何反映到我们识别出来的产业绩效里面去，盯住这些指标反映治理效果，对我们来说可能也是一个挑战。
第四个难点：市场处于发育初期。具备能够集投融资、技术还有整合设计、运营服务在一起的一种综合性的环境服务商，数量还不多。
按效付费的三个基本逻辑
环境服务按效付费的基本逻辑是什么？
三个步骤：环境治理投入、治理效果的产出以及按照治理效果给它付费。
首先是环境治理投入。环境治理如何投入这些要素？环境服务商把它整合起来，并不是非常熟悉，我们需要如何熟练的进行项目全生命周期的整合和管理，更重要的是环境治理效果的识别上。
其次是治理效果的产出。在PPP里面有一个很重要的词，就是产出说明。产出说明跟工程建设投资、造价、跟硬件的投入相关，很多综合环境服务的项目里面，治理效果说明没有做好。效果出来以后，还要监测、检测，这个过程现在还比较欠缺。
最后如何按照产出的治理效果为他付费。如何付费，付费的对象和前面的指标的对应关系，也是做这类项目中，项目结构设计或者说技术设计中非常关键的一点。
总体来看，按效付费的绩效指标是我们能不能把一个传统的碎片化的管理方式，注重建设，注重初期的资本投入方式，变成注重整个全生命周期管理，注重最终的治理效果的一个思路的变化的核心关键。
指标的设定并不是越多越好，太多的指标意味监管成本太高。绩效指标一定要考虑资本投入、运营投入和技术整合的价值和投入量。指标当中达到利润回收，甚至可以获得更多的边际利润，如果达不到的话，就可能会亏的一塌糊涂。
案例分享：那考河项目的经验与启示
那考河项目初步估算总投资10.01亿元，是典型的ppp项目。政府通过竞争性的程序选择社会资本签订PPP合同，合同里面的服务协议就是典型的环境绩效服务合同，合同的核心就是绩效指标。
项目合同结构
那考河项目绩效指标的设定为，按照项目协议约定，本项目最终制定了包括水质、水量、防洪标准三大类绩效指标，针对各项运营类维护工作和监控断面，共设置了103项考核指标。
按效付费环节，是按项目协议约定，政府每季度按照当前绩效考核结果向项目公司支付一次流域治理服务费，若部分指标未完成全达标，应依据项目协议约定和扣款。
那考河项目正在进行中，进展很快。总体来说，政府对这个项目非常满意，他们认为通过综合环境服务，按效果付费，把整个项目的全生命周期的管理、责任，通过合同的方式移交给社会资本。使得投资的多少、效果没人负责等局面，发生革命性变化，以体现环境服务按效付费的核心关键。
编辑：陈丹丹
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