金永祥：中国PPP发展的五大阶段

“目前，PPP模式最主要的问题是运作，专业机构参与非常关键。”在中国水网以“PPP模式在市政及环境产业应用及发展方向”为主题举办的全新对话栏目——环保产业“铿锵三人行”栏目中，大岳咨询公司总经理金永祥系统总结了我国PPP发展的五大阶段，并针对现阶段存在的问题表达了自己的看法和建议。

PPP走过20年 经历了五大阶段

从1994年开始，PPP的发展走过了二十年，经历了五大阶段。PPP发展到试点阶段，当时仅投标文件就有两卡车，之后经过简化，文件整理慢慢成熟起来。目前，在我国PPP已经进入了全新的发展阶段

第一个阶段是探索阶段。从改革开放到1994年这段时间，改革开放促使很多外资涌入，有一些资金开始进入到基础设施。

第二个阶段是试点阶段。从1994年到2002年，这段时间项目并不是很多，做的几个项目都叫试点项目。包括地方的试点项目，和国家推出的五个项目，这些试点带来了一定的规律规则。

金永祥认为，在这一阶段各个中央的试点项目和各个地方的试点项目，有的得到了经验、有的得到了教训。他强调，这段时间十分重要，整个BOT的规则；包括后面的文件的形成；以及今天用的很多条款，许多都来自于当时的规则。

做第十水厂的时候，每家投标人的资料都非常全，大家的投标文件都是几箱子，一共两卡车。金永祥介绍，大概有四米长的卡车，五个小伙子弄了一晚上，把资料弄的非常有序。发现这些问题后，就开始简化程序，经过实践使文件整理慢慢开始成熟起来。

第三阶段是推广阶段。金永祥介绍，这个阶段是从2003年开始到2008年，当时建设部城建司请我们做方案。后来在2002年建设部出了相关文件，之后在全国宣讲，交流开始增多，从2003年到2008年这段时间项目量显著提高。

第四个阶段是反复阶段。从2009年到2012年。前三个阶段的特点是市场经济的特征非常清晰，以及民营企业参与的较多，竞争充分。而反复阶段的一个特点就是市场竞争不充分，整个规则发生了变化。

2009年发生金融危机以后推出了四万亿，地方政府已经不再需要钱了，再做PPP的理由已经没有。这个阶段是国进民退的阶段。2010年再想刺激已经起不到作用，这个阶段资源基本上倾向于国有企业，只有央企能拿到别人拿不到的。出现了“弹簧门”，一边是缺资源，一边是央企有很多钱花不出去。

“现在我们进入第五阶段，是全新的阶段。”金永祥指出，目前PPP发展进入到了一个新的阶段。去年十八届三中全会后提出市场在资源配置中发挥决定性作用，提供了理论基础。去年财政工作会议后部长专门做了有关PPP的报告。从而点燃了PPP的气焰，国家发改委、住建部、财政部、国际组织全都开始参与进来。

鼓励私人资本进入 优化混合所有制的管理机制

只要有私人资本进来，效率就会有所提高。效率提高，一个是由于在决策上把项目当成自己的事，另一个政府采购公共服务，有效的减少了猫腻

在PPP模式中用合资合股解决风险划分的一个弊病就是责任分不清，导致政府一下进入了不熟悉的公司治理和项目管理中。对此，金永祥表示，能不合股的尽量减少合股。

金永祥认为，只要有私人资本进入，效率就会有所提高。有一个非常奇怪的现象，自来水厂有一半闲着，如果让私人资本进来就会相对效率提高，一个是由于在决策上把项目当成自己的事，另一个政府采购公共服务，有效的减少了猫腻。

首先，总体而言，现在做的PPP项目肯定要比以前的PPP做的更完善。历史的脉络和步伐是有规律的，如果没有之前的营养没有任何人能把这项工作做好。对过去的诸多项目认真回顾，总结经验教训，在这个基础上把工作做的更好。日本有一点做的比较好，从1999年PPP立法，过几年有问题、有教训就完善一次，其整个知识积累做的非常好。而我们需要做的是已经交过的学费不能再交了，包括合股，现在混合所有制一定得有主次，现在有的是50%对50%轮流执政，这是可怕的事情，会增加内耗。持股一定要搞清楚，要不然会彼此打架。

同时，他也表示，客观地说，私营方并不是真善美的化身，政府持股对其确实有制约作用。因为政府一方考虑问题肯定会顾及当地民生，而社会资本考虑的是自己，在这个过程中处理不好就会产生内耗。

保证效率 评估需要专业的第三方机构

评估者必须是专业的第三方评估。从整个行业来讲应该扶持一批专业的队伍来做，必须培养专门的机构

BOT和特许经营推进初见成效，但普遍存在后期评估相对被忽视的问题，坚持五年做绩效评估的非常少。金永祥表示，首先是目前并没有一个特别的约定必须评估；其次是存在出钱评估的问题，拿谁的钱替谁说话。“谁来出钱，谁来委托评估。”在这个体制上得搞清楚。

评估者也必须是专业的第三方评估。金永祥指出，中介机构有很多，为了完成评估随便找一个，甚至有些报告拿来写写都可以，这是走过场问题。至于由谁来评估，他表示，必须培养专门的机构，从整个行业来讲应该扶持一批专业的队伍来做。

同时金永祥也表示，目前99%以上的城市都找不到很专业的机构，让第三方做好目前还存在一系列体制建设问题。当然，这是要在做的过程中来完善的问题，不动起来永远都是假的，假的动起来才会变成真的。

风险波动的价格补贴机制 需要政府扶持

当整个项目看来没有正常收益时，政府应该利用财政无偿投入来提高收益率

北京地铁4号线采用的是特许经营类型的PPP模式。其在运营中把隧道那部分财政投资后用近零租金的方式租借给项目公司，以提高项目收益，并在收益超过正常水平后通过租金调整来起到削峰作用。

金永祥以4号线的经营模式为例，提出，现在做项目要首先将项目遇到的各种各样的问题想全，找出风险点，比如超支的风险，延期的风险等等。当整个项目看来没有正常收益的时候，政府应该利用财政无偿投入来提高收益率。他介绍类似地铁4号线的经营模式在市政污水厂里也用到，在北京的某个项目，一开始对水质要求比较高，财务平衡不了，财政投进去一部分钱来补贴，另外有些设施也是政府建成后由投资人无偿使用。

地铁4号线的运作方式较好的体现了“伙伴关系、利益共享、风险共担”的PPP三原则。但是，在市政与环境领域的PPP模式的推动上，还需要解决几个深层次的问题。金永祥对PPP发展相关问题的分析和建议，在介绍PPP发展路径的同时也对今后的工作具有一定的指导意义。

（本文根据大岳咨询公司总经理金永祥发言整理）

编辑：田皓