为生活垃圾处理运营补贴定控制价，是否可行？

时间： 2025-02-06 09:19

来源：中国固废网

作者：刘敬霞

2025年1月17日，北京市人民政府门户网站首都之窗发布了“关于对《通州区生活垃圾处理行业运营补贴控制标准》公开征求意见的公告”，通州区城市管理委员会（以下简称“通州区城管委”）向社会各界公开征求意见，本文就该《补贴控制标准》是否属于发改办投资〔2024〕1013号规定的“地市级以上人民政府及其行业主管部门制定的补贴政策及具体标准”，以及其主要内容进行简要分析。

笔者查阅了通州区城管委的机构职责，包括：（一）贯彻执行国家有关法律法规、战略规划和政策措施，拟定本区关于城市管理和城乡环境建设综合协调、市容环境卫生管理、能源日常运行管理、相关市政公用事业管理等方面的发展规划、年度计划，并组织实施；落实相关地方标准和规范，并监督实施。（二）负责本区城市管理工作的业务指导、组织协调、指挥调度、专项整治和检查评价；承担城市管理、城乡环境建设的综合协调、监督考核工作；承担区城乡环境建设管理委员会的日常工作。以及“（四）负责本区环境卫生的组织管理和监督检查工作；承担生活垃圾等固体废弃物收集、储存、运输和处置的监督管理责任；负责指导、管理环境卫生设施建设工作；负责垃圾分类工作，按有关规定对再生资源回收行业进行监督管理。”据此可见，通州区城管委属于地市级人民政府行业主管部门，具有“拟定本区关于城市管理和城乡环境建设综合协调、市容环境卫生管理、能源日常运行管理、相关市政公用事业管理等方面的发展规划、年度计划”的职责权限。

该《公告》明确，制定该《补贴控制标准》的出发点，是为了贯彻落实PPP新机制，尤其是“发改办投资〔2024〕1013号”关于“对拟在运营期按规定补贴运营的项目，要按照地市级以上人民政府或其行业主管部门制定的补贴政策及具体标准执行”“相关补贴政策应当具有普适性，不得仅适用于个别项目”的规定。

《补贴控制标准》起草说明介绍了起草背景：为确保通州区城市运行稳定有序，确保城市副中心生活垃圾处理及时有效，而且目前通州区以特许经营模式委托相关单位运营着多个生活垃圾处理项目，负责通州区生活垃圾（包括其他垃圾、厨余垃圾、餐厨垃圾、粪便等）日常处理、应急保障工作；但是由于生活垃圾领域项目经营收入普遍较低，需要财政资金在运营期予以运营补贴；为制定行业普适性补贴政策，对通州区以特许经营模式实施的生活垃圾处理项目出台运营补贴控制标准，目标是确保通州区生活垃圾处理行业按照规定进行补贴，提高财政资金使用效率。

不过，《补贴控制标准》正文中关于制定该标准的宗旨是为保障通州区生活垃圾处理“企业正常运营”，与起草说明似乎并不一致，对通州区生活垃圾处理“企业正常运营”的标准和条件也未作说明。笔者认为“促进生活垃圾行业健康发展”应该是恰当的。另外，从《补贴控制标准》强调结合“运营成本等实际情况，制定生活垃圾处理行业运营补贴控制标准”表达的原则猜测，《补贴控制标准》似乎采用的是成本加成方法，但未说明成本构成及利润标准。

对于《补贴控制标准》第一条的“补贴依据”，笔者认为不太恰当。

首先，国办函〔2023〕115号、京发改〔2024〕1293号、发改办投资〔2024〕1013号三个文件，仅是要求，如果需要在运营期补贴，则须“按规定”补贴，补贴的依据应是地市级以上人民政府或其行业主管部门制定的补贴政策及具体标准（即具有普适性），也就是说，普适性政策是进行补贴的依据，而不是倒过来为了补贴而制定政策，或把上述三个文件当作制定补贴的“规定”或依据。

其次，补贴依据，应从上位法中去找，比如《城市生活垃圾管理办法》（中华人民共和国建设部令第157号）第四条规定：“产生城市生活垃圾的单位和个人，应当按照城市人民政府确定的生活垃圾处理费收费标准和有关规定缴纳城市生活垃圾处理费。城市生活垃圾处理费应当专项用于城市生活垃圾收集、运输和处置，严禁挪作他用。”《北京市生活垃圾管理条例》第八条也规定“产生生活垃圾的单位和个人应当按照规定缴纳生活垃圾处理费。”可见，城市生活垃圾处理费，是应专款专用于生活垃圾收集、运输和处置的，其来源是产生城市生活垃圾的单位和个人，属于发改办投资〔2024〕1013号文规定的“由政府或其依法授权机构代为向用户”收取的使用者付费，依法即应专款专用于生活垃圾的收集、运输和处置。

再次，应充分论证和说明补贴的必要性。如果地市级以上人民政府或其行业主管部门按照法定职权制定补贴政策及具体补贴标准，须明确标准的确定依据。虽然通州区城管委在《补贴控制标准》起草说明中介绍，起草过程中已经与通州区财政局做了充分沟通，听取了通州区主要生活垃圾处理项目单位意见及建议，聘请专业咨询机构对各末端设施的经营成本进行测算、出具相关财务分析报告并组织专家对运营补贴控制价进行评审，根据评审结果对运营补贴控制标准再次进行讨论和完善，再次征求通州区各相关委办局意见后向社会公开征求意见，但未说明运营补贴控制价的具体构成情况，无法判断其合理性。

对于补贴范围，《补贴控制标准》明确为通州区城管委行政管辖范围（对于社会主体而言，其范围似乎并不清晰）内的生活垃圾处理项目，包括餐厨垃圾、厨余垃圾、粪便垃圾、其他垃圾等，但不包括建筑垃圾、工业固废、危险固废、废弃油脂和污泥垃圾处理项目，而且，笔者认为还应该按照《补贴控制标准》制定的出发点，将其范围限定为采用特许经营模式实施的该类项目。

对于补贴对象，笔者认为应为上述范围内的生活垃圾处理项目运营主体，而且应按照115号文的要求执行“一视同仁”原则。同时，政府支付补贴，须“按效付费”，根据绩效考核结果，以生活垃圾处理质量和产出（服务）效果达到合同或政策要求为前提。

从文意推测，该《补贴控制标准》中的补贴控制标准应为吨最高限价，实际运营补贴不能高于表中给出的补贴控制标准，具体特许经营项目的生活垃圾处理补贴费价格则通过公开竞争方式确定。运营补贴资金的来源由通州区财政局统筹安排。

编辑：李丹