王志轩：精准定位精细管理改革火电厂污染物排放标准

时间： 2018-05-24 16:27

来源：《中国电力企业管理》

作者：王志轩

2018年3月，十三届全国人大一次会议审议通过了国务院机构改革方案，方案中组建生态环境部，不再保留环境保护部的新体制将对我国环境保护工作产生重大而深远的影响。这一新环保体制也是对2015年中共中央国务院印发的《生态文明体制改革总体方案》和十九大报告中关于美丽中国建设部署的深化。新环保体制是新时代实现新目标、新理念、新方略的重要支撑。在新体制下有利于加大、加快对不适宜的环境管理制度进行改革。对于火电厂尤其是燃煤电厂的环境管理来说，在精准定位环境问题的前提下，将火电厂大气污染物排放标准与分散在其他综合性排放标准中的要求进行整合，并结合新的环境问题和环境管理要求，制定综合性火电厂污染物排放标准，实现火电厂环境保护的精细化管理。

1、精准定位环境问题,以综合性火电厂污染物排放标准为依据，实施精细化环境管理

中国火电厂以燃煤电厂为主，从发电量看煤电占火电的比重90%以上，因此，对火电厂的环保管理主要以燃煤电厂为主。对火电厂依法制定强制性排放标准或技术法规是国际上通行做法，中国也不例外。从环境管理的目的看，对火电厂污染物(不包括二氧化碳)治理精准定位的逻辑起点是为了满足环境质量的要求，而约束条件是技术水平和经济承受能力。因此，对火电厂各种污染物排放进行强制性限定都应以环境质量要求为目的，以经济、技术条件为支撑。中国《环境保护法》明确规定了“根据国家环境质量标准和国家经济、技术条件，制定国家污染物排放标准”，《大气污染防治法》《水污染防治法》等法律都有同样规定。

与1972年我国首次出台《工业“三废”排放试行标准》(GBJ4-73)和1991年我国首次制定专门的燃煤电厂大气污染物排放标准情景比较，经过四十多年电力技术、环保技术的发展尤其是国家改革开放以来的全面巨大发展，环境管理体制、机制也发生了巨大的变化。一是随着国家对燃煤电厂大气污染控制要求持续趋严，燃煤电厂大气污染治理经历了由控制单根烟囱排放量、到限制全厂排放量并采用高烟囱扩散以利用大气的稀释能力、再到加装烟气治理装置降低污染物排放浓度和总量末端治理、再到采用全过程清洁生产方式加大对污染物的联合协同控制的发展阶段，使煤电大气污染物排放量持续减少，对大气环境质量的影响持续降低。二是随着排污许可制度、环保监督制度、建设项目环评制度、竣工验收制度等重大环境管理制度改革推进，环境管理制度进入了大整合阶段。如新修订的国务院《建设项目环境保护管理条例》在2017年10月1日起施行，新条例删除了有关环评单位资质管理规定，将环境影响登记表由审批制改为备案制，将环境影响报告书、报告表的报批时间由可行性研究阶段调整为开工建设前，取消行业主管部门预审环评报告，减少环境影响评价的前置审批条件，环境影响评价和工商登记脱钩，取消建设项目试生产审批，取消环境保护部门对建设项目环境保护设施竣工验收的审批改为建设单位依照规定自主验收等。再如，在火电等固定排放源企业推进的“一企一证”排污许可制度改革，将原来多头、交叉环保管理融合为统一管理，强化证后监管;整合环境影响评价、“三同时”验收、主要污染物总量控制、排污申报、排污收费等制度，将前置审批、过程监管、违规处罚等相衔接，实现制度关联衔接、目标措施一体。三是火电企业环保管理改革正在推进中，仍然存在着部门职责不清、政出多门、政策交叉、矛盾问题。如对燃煤电厂来说，我国政府部门对电厂污染控制要求有多种方式，如“排放标准”要求，环境影响报告书审批要求，“五年规划”如节能减排规划要求，专项行动计划如大气十条要求，政府文件要求如节能减排改造计划要求，环保督察(检查)的整改要求等等，而本次环保机构改革将为进一步提高火电厂环保管理的系统化、科学化、规范化提供了体制上的保障。四是传统的污染物排放标准管理是将火电厂大气污染物、水污染物、固体废物、噪声等污染物排放管理分别体现在单项和综合性排放标准中，由于综合性排放标准数量有限、不能精准定位火电厂污染源和污染物的个性管理要求、且由于综合性标准在修订时因不同专业的技术发展差异而难以同步修订等原因，使一些老环境问题和新出现的环境问题不能与时俱进解决，或者滞后于环境管理和技术发展的要求，更不利于清洁生产全过程、多污染物协同优化控制等要求。综上，建立以火电厂综合性污染排放标准为核心的新时代火电厂污染物排放管理模式，既有坚实的法律基础，又能够精准体现出新时代电力污染物高水平治理、综合控制的要求;既有利于协调好各种环境管理制度的关系，又能更好体现“一证式”排污许可管理制度改革的初心。

2、现行火电厂大气污染物排放标准的达标判定和超低排放监管方法难以实现精细化管理要求

在综合性排放标准未制定和实施之前，应当加快完善燃煤电厂大气污染物排放达标认定方法，并相应完善超低排放监管方法。人们也许质疑，在我国环保工作已经有几十年历史的情况下，在全世界都对燃煤电厂采用排放限值方法进行监管的情况下，达标认定早就应该明确吧。其实不然，正如人们都知道学生考试60分以下一般为不及格，但是如果考题、考试方法、判卷标准不一样，对同一批学生水平评价结果显然是不同的。而如何判定企业是否达到我国火电厂大气污染物排放标准要求，从来就存在不同认识和不同环保部门不同的认定方法。尤其是在超低排放要求下，如何正确认定电力企业是否达到要求，对企业和监管者来说都面临着新考验。

企业污染排放是“达标”还是“超标”问题涉及两个层面的问题。第一层面，对企业污染物排放要求的法定性问题。从环保法规上看，达标排放的“标准”(或要求)是指法律授权的政府环保部门，通过环保法规和标准化法规规定的程序制定并颁布实施的国家或地方强制性污染物排放标准。但现实中，由于政出多门，不同部委甚至同一部委的不同业务司局，存在着对火电厂同一种污染物排放行为提出多种(重)要求，如对燃煤电厂二氧化硫排放提出排放浓度、排放总量、污染治理工艺设备及效率、燃煤总量、煤炭质量、燃煤含硫量要求，同时还要收取排污有偿使用费、收取排污费(税)等，很多要求存在法定性不足、重复、不明确、自由裁量权大等情况。造成中国火电厂污染物排放强制性要求变化多、变化快。燃煤电厂往往按一种环保要求(如排放排标准)正在建设、或者刚刚建的污染防治设备还没运行又有了新要求(如技术改造行动计划)，使企业难以合理制定污染治理技术方案，或对污染治理设备多次改造甚至推倒重来造成资金严重浪费。

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编辑：赵凡