报告发布：我国土壤修复跨入起步阶段，“万亿级”理论需求难以落地，“百亿级”市场规模稳步提升

时间：2021-12-15 09:24

来源：E20研究院

作者：郝海靖

我国土壤修复跨入起步阶段，“万亿级”理论需求难以落地，“百亿级”市场规模稳步提升。在此背景下，E20研究院发布《土壤修复行业分析报告（2021版）》。根据土壤修复的场地分类，以农用地、工业场地、矿区及其他特殊场地为研究对象，从行业概况、政策导向、市场空间、技术路线、商业模式、竞争格局等维度分析我国土壤修复行业现状。

2014年的发布的《全国土壤污染状况调查公报》显示，在630万平方公里的调查范围内，土壤调查点位超标率高达16.1%，中度和重度污染点位分别为1.5%和1.1%。其中，耕地土壤的超标率高达19.4%，面广、量大，危及农产品质量安全和生物生态安全。重污染企业用地及工业废弃地块土壤污染问题突出，点位超标率分别达到36.3%和34.9%，严重危及人居环境安全和生态系统健康。

面对土壤污染的严峻局面，国家立法速度明显加快。大范围土壤污染超标加上国家立法的推动，业内预计将催生万亿级土壤修复市场。然而蛋糕虽大但不能盲目乐观，受制于技术、资金、商业模式等多重壁垒，土壤修复产业想在短时间内做大并不现实。

顶层设计：市场需求释放落地，建立稳固法治根基

（1）“土十条”行动计划发布，市场需求释放落地

2016年5月28日，《土壤污染防治行动计划》（“土十条”）由国务院印发，自2016年5月28日起实施。“土十条”共分为十大任务，35项要求，对未来一段时间内土壤修复工作的目标提出了明确规定。

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环保部随即于2016年底发布了《落实<土壤污染防治行动计划>重点工作实施方案》和《<土壤污染防治行动计划>重点工作部内分工方案》，积极组织推动“土十条”各项工作落地生根。

“土十条”发布之前，行业政策中有关土壤污染防治的规定非常零散，并不具备指导性。“土十条”发布以来，全国各省均跟进发布细则，促进和规范土壤污染治理领域的政府与社会资本合作，并逐步将土壤污染防治领域向社会资本开放。

（2）土壤污染防治法通过，土壤修复领域建立稳固法治根基

2018年8月31日，十三届全国人大常委会第五次会议全票通过了《中华人民共和国土壤污染防治法》。这是我国首部专门规范防治土壤污染的法律，首次在立法的高度上对土壤污染的预防、风险评估、风险管控、修复、评估、后期管理等方面做出了规定。为我国土壤污染防治工作确定了“预防为主、保护优先、分类管理、风险管控、污染担责、公众参与”的大方向，为行业今后的规范、秩序发展奠定了重要的基础，行业政策框架也逐渐形成。

（3）“十四五”规划指引，行动指南统筹土地整治行业

2020年11月，《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》发布，明确我国土壤污染防治将进入一个新阶段，要求深入实施“保护”“预防”“管控”“修复”四大行动。

充分落实《建议》中提出的关于统筹发展和安全的要求，更加关注各类突发事件对土壤和地下水环境质量的影响，注重开展土壤污染风险应急管理体系的研究和建设，大力落实土壤环境应急处置修复工程和与此相对应的管理、技术和装备的研发与生产。《建议》明确了“十四五”土壤修复发展目标，逐一解决细分问题，预计行业有望迎来快速发展。

为了解决土壤修复相关的规章、资金和商业模式问题，政策相继出台。2019年《土壤污染防治法》正式实施，土壤修复行业逐步建立了较为完善的法律法规、管理办法和行业标准。资金方面，财政部2019年土壤修复资金同比增长42.86%至50亿元，占污染防治预算比重提升0.38个百分点至8.33%；此外，地方财政成为重要支撑力，2020年2月，《土壤污染防治基金管理办法》出台，鼓励土壤污染防治任务重、具备条件的省设立基金，积极探索基金管理有效模式和回报机制；2020年3月，《关于构建先到环境治理体系的指导意见》发布，要求加快建立省级土壤污染防治基金。模式方面，《指导意见》提出鼓励治理+开发模式，将污染场地直接出让给开发商，开发商自行进行修复之后开发，土壤修复成本与风险由开发商一方承担，可以有效拓展资金来源，加速项目落地。

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数据来源：财政部预算司，E20研究院整理

由于我国的“先污染、后治理”模式，大部分被污染土地的责任主体已灭失或主体不明确，财政支付是其主要的交易模式。政府曾积极尝试PPP模式引入民间资本参与土壤修复项目，但由于商业模式的限制以及治理的复杂性，社会资本对于土壤修复领域仍处于观望阶段，PPP模式的推进尚缓。

付费模式仍以财政出资为主

污染方付费，即“谁污染，谁治理”。污染责任主体明确的污染场地可采用此模式。此模式由污染责任主体筹措或主要承担污染场地土壤修复工程费用，通过具有相应资质的专业工程公司实施修复治理，政府相关职能部门监督、验收。受益方付费，即政府直接出让受污染土地给开发商，由开发商负责修复后开发，或政府出资修复后出让给开发商。“受益者付费制度”的形式，要求充分利用市场机制，引导和鼓励社会资金投入土壤环境保护和综合治理。财政出资，分为三种，即财政直接出资，财政出资回购，PPP模式。

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编辑：李丹