水业运营服务主业的六种存在形式

 一、城市水业的产业演变历程

    市政公用事业，其“市政”的涵义在于由地方城市人民政府肩负基本的服务和投资职能。一般而言，由城市供水和污水组成的城市水业是市政公用事业的核心组成部分。

    城市水业产业化的过程就是把各个产业环节逐步由政府服务主导转变为市场主体主导的过程；而城市水业市场化则是一步一步的让市场机制进入各个环节的过程。产业化市场化伴随着竞争主体的发育和市场重心的转移，不断深入和完善。城市水业的产业演变大致经历了以下历程。

    在持续了很多年的传统水业体制之下，水业服务都是由政府规划、政府投资、政府建设，政府成立自己的自来水公司或污水处理厂来运营，能够让市场主体来参与竞争的环节不多。很长一段时期，人们一提到环保产业，基本想到的都是设备制造业，在当时的产业背景下，设备制造业无疑是市场的核心，甚至是全部。这是城市水业产业发展的第一阶段，是社会服务型的产业。

    随着建设行业的改革推进，设计单位开始以事业单位实质按照企业化管理，建设施工单位变成真正的公司，这两个环节走向了市场，城市水业产业因此进入第二阶段。曾经有一个时期，水处理设备的厂商们都要跑设计院，因为设计院代表着地方政府，在选择设备。项目的实际业主缺位，设计院代替业主，不仅左右着技术设备的选择，也代表着城市水业产业的发展方向。这时的城市水业属于技术引导型的产业。这时期行业讨论的核心话题几乎都在技术上。

    第三阶段，是城市水业投资拉动型的阶段，资本成为左右城市水业产业的核心环节。政府在深化改革的进程中，投资这一环节也逐步的从政府转到了企业。投资环节的转移核心动力是政府没有能力满足城市水业巨大的投资需求。这一阶段以2000年为界线，2000年之后，活跃在市场上的市场中坚力量，无一不是带有资本色彩的，无论是外资还是社会企业。投资市场在左右城市水业市场的格局，资本能力排在这一时期企业核心竞争力之首，投资环节成为这一时期当然的产业重心，水业因此进入资本拉动型时代。这一时期的城市水业是投资需求非常大的行业和时期，谁的资本能力最强，谁就是市场竞争的主角。北京首创股份在短短五年之内成为城市水业最有影响力的企业，与它融资渠道多元化，与其管理层源于金融行业有很大关系，同类企业还有中环保等。威立雅水务和中法水务这样的国际传统水务集团，在这个时期也不得不考虑在投资环节的深入，因为没有投资就没有市场。在资本拉动时期，原来城市水业的运营主业，还没有从政府手中让渡出来，主要自来水公司和排水公司还没有真正走向市场。

    目前，水业的产业格局又在进一步发生变化，我们称2006年为城市水业的产业年，产业格局正酝酿着根本性的变化，或者说这种转变已经开始。城市水业的服务主业已经开始从政府转移到社会服务体系中来，政府开始通过各种方式选择城市水业的运行管理和服务主体，不仅仅是选择投资者。这种转变将使城市水业回归环境服务业的本来面貌，城市水业的产业重心开始向运营服务业转移。

二、城市水业运营服务的系统服务和单元服务

    回归环境服务业的城市水业，其主业必然是自来水和污水的运营服务业。因此需要从产业的角度分析研究运营服务的形态和特征。

    在城市水业的运营服务之中，按照服务的范围和形式区分可以分为两大类：即系统服务和单元服务。系统服务的服务范围包括从制水到销售的整个系统，服务企业向公众直接服务、向公众收取服务费；单元服务的服务范围是整个水业系统的某一个单元（主要是水处理厂单元），企业不向公众直接服务，也不向公众直接收费。这两类服务形式具有非常显著的适用性区别，主要包括以下六个方面：

    第一，排它性不同。系统服务是排他的，一定范围内，一定期限内，只有一个企业整体经营；而单元服务排他性弱，甚至不排他，一定范围内，一定期限内，可以有多个经营者，但是政府需要满足每个单元经营者水量的基本需求。

    第二，业务的扩展性不同。系统服务实际上整个区间都是你的，发展空间大，可扩展性强，对应的经营风险也大；单元服务有一定量的保障，风险小，但是发展空间也小。

    第三，服务对象不同。系统服务的企业是面向用户服务的；而单元服务是面向市政府服务的，或者向政府所管辖的国营公司进行服务的，它的服务费也是来自于被服务方。

    第四，价格体系不同。系统服务的企业以价格的形式向用户直接收费，需要依据价格管理办法来执行；而单元服务的服务费来自服务采购方，即市政府或者政府所管辖的国营公司，因此单元服务的服务费一般不执行价格管理体系，政府可以向老百姓收费，再付给污水处理服务企业，也可以不向公众收费，由财政费用支付给企业。

    第五，是核心环节不同。系统服务企业的核心竞争力在于系统的“接口”技术，如管网控制水平、对消费者的服务水平、业务的拓展能力等；而单元服务企业的核心能力在于对水厂单元的控制，如可变成本的控制、人力成本的控制、药耗的控制，涉及建设环节的单元服务的核心竞争力还包括融资成本控制和工程成本控制等。

    第六，风险组成不同。系统服务项目的风险在于市场总量的判断、价格政策和价格到位程度、公众对服务的满意程度等；而单元服务项目的风险主要在于签约政府守信程度。

    自来水和污水两个行业不同的特性和现状，使得它们在执行市政公用事业特许经营制度时将有不同的适用性。自来水行业适合的经营服务形态是系统服务，而污水处理行业更适合污水处理厂的单元服务。

    之所以污水服务中更适合选择单元服务，除了以上因素之外还由污水行业本身的性质所决定。污水处理的社会性更强，商品性更弱；污水管网与福利性质更强的雨水交织在一起，使政府难以有充分理由摆脱在管网上投资的服务责任，由此派生出事业单位性质的排水管理处。在推进市场化改革的趋势之下，将污水处理单元进行分离，由政府对污水处理服务进行“采购”因此成为通行的单元服务模式，并成为目前污水服务市场化的主流。

三、城市水业系统运营服务的三种产权形式

    对于进行城市水业系统服务的企业具有三种产权状态，决定了三种不同的市场化经营模式。

    一是水业运营服务企业不拥有所经营的水业资产，设施产权保留在政府，企业只提供系统服务，这种模式可以称为系统管理服务合同。法国自来水行业绝大部分城市采用的是这种模式，也是国际自来水领域引入市场机制的趋势。政府不仅拥有已经存在的水业资产，而且负责设施建设的规划和投资，但是由企业负责实施，新建设施的资产仍然属于政府所有。经营企业需要通过竞争获得合同，经营期限一般在10年以内，到了期限以后政府因为保留资产权又可以对经营者进行新的竞争选择，从而控制服务价格和服务质量。如果原来存在国有经营单位，那么新的市场经营者竞争获得经营权之后，需要接受原来的职工，然后接手原来的资产的使用权，但不拥有原来的资产。此模式还有一个重要特征，竞争选择的经营者一定是专业的、有品牌的、有水平的公司，而且基本都是经营许多项目的专业服务公司。此模式一般来说非常适合政府具有一定的投资能力的城市，如果城市政府仍然希望在这种模式之下获得一定的变现收入，可以收取一定的特许经营费。

    二是水业运营服务企业在经营期限内有限制地拥有所经营的城市水业资产，并且按照投资规划和年度计划负责经营期限内水业设施的投资建设。这种模式是典型的系统特许经营模式，以1985年开始的澳门自来水的经营合同为代表，适合于城市发展迅速，投资需求较大的城市水业改革。建设发展规划和年度投资计划由政府和企业共同确定，如果政府的规划建设目标，大于企业市场测算的投资规划目标，政府给予投资补助。系统特许经营的项目在经营期限内企业将不断进行项目投资，投资之后的资产以成本形式提取折旧。经营期限完成后，已经完成折旧的资产和经营初期政府无偿移交给经营公司的资产要无偿交还政府；而对于经营期限已到但还没来得及完成折旧的资产，按照剩余资产的净现值（而不是市场价值）由政府或者新选择的特许经营公司进行回购。通过这种设定保持了政府的最终水业设施产权，因此，我们称此模式为有限产权的系统经营模式。此模式不仅在澳门自来水获得成功，而且是法国自来水经营的主流模式之一。系统特许经营的经营期限一般在25-30年（澳门项目为25年）。政府可以通过一定期限的准入管理对经营者进行系统而全面的比较选择，但是被选择的经营者必须是具有运营管理经验和品牌的专业投资运营企业。大量的实践证明，品牌公司的战略性进入是该模式得以成功的基本前提，这也是本文作者受邀对澳门自来水项目21年的执行情况做出全面执行评估后得出的核心结论之一。

    系统服务企业的第三种产权状态就是完全的企业化。这种模式下的水业经营服务企业拥有了水业设施的完全产权来提供系统服务，这种模式的典型代表就是英国水业的“私有化”模式，实际上其产权结构中也多少有国有的痕迹，因此，称英国水业模式为“企业化”可能更加合适。英国水业服务的10大公司都是基于流域服务的上市公司，服务于其所在流域的若干城市。城市政府在英国水业体制之下几乎没有产权的发言权。因此，我们认为所谓英国模式之下的水务公司不再具有“市政”的行业特点，不仅资产权不在城市政府，经济监管也来自中央政府，水业管理已经从城市政府的职能中摘出。从这种意义上讲，英国的水业管理模式，更接近电信和电力行业的特点，经营服务企业具有完全的产权，而且没有经营年限的限制，中央政府对其的监管主要集中在竞争比较上。英国因此有了世界上最具权威的水业经济监管机构OFWAT，有了一套世界上最健全的水业绩效比较系统。总结英国的经验可以看出，经营服务企业的完全产权形式至少需要两个基本的前提条件，首先必须有允许水业设施社会持有的法律基础，在英国推进改革之前出台的法律，改变了水业市政设施的产业性质；其次，需要建立过程监管的绩效比较系统，因为拥有完全产权的水业服务企业已经没有经营期限的限制，不能设定准入竞争，因此必须强化过程竞争。

四、城市水业单元服务的三种产权形式

    进行城市水业单元服务的企业同样具有三种产权状态，产生了三种不同的市场化经营模式。

    第一种经营模式是由政府进行投资并拥有水业设施，由社会企业进行建设和运营服务。通常有两种方式，一种称为DBO（设计-建设-运营）的形式，一种称为委托管理的形式。DBO形式适合于政府投资的新建水厂，政府确定建设规划和投资来源之后，通过竞争机制选择一个统一的设计者、建设者和试运行者，澳门污水处理成功地采用了这种方式。澳门污水项目试运行期一般为3年，加上2年建设期，一共5年的合同。政府通过招标选择DBO的实施者，被选者需要具有丰富的技术能力、建设能力和运行能力，标的是建设的投资和运营的费用。投资和服务费均来源于政府财政收入（澳门污水处理不向公众收费）。DBO项目合同完成之后，接下来的就是我们要介绍的第二种形式：委托管理。DBO项目期限到了以后政府又招标选择经营服务企业，期限为5年，中标者需要具有丰富运行管理能力，标的是服务价格。以上两种形式都是标准的没有产权的单元服务，适合于具有一定财政能力的城市。其优点是显著的：由于企业不需承担投资责任，因此竞争产生的服务价格低；政府监管的核心在于准入环节的企业选择，不用进行过程的经济监管，因此监管十分简单。面对中国目前污水领域大量的国债投资，DBO模式无疑是最佳选择；而对已经存在的大量污水处理厂则适应采用委托管理。

    在单元服务的前提下，以有限产权的形式引入社会资产就是目前行业中最受关注的BOT和TOT的形式。在城市政府目前普遍缺乏资金的背景下，城市污水处理厂普遍走向了这种模式，而目前建设部发布的特许经营政策体系主要针对的也是这种模式。这里只强调一下BOT/TOT有三个基本特征：（1）项目公司在特许期内对项目资产的所有权不是完整意义上的所有权；（2）作为单元服务BOT/TOT需要政府来采购服务，政府与项目公司的服务关系由具有经济协议性质的特许经营协议来确定；（3）需要项目融资，项目融资是一种无追索权或者只有有限追索权的融资贷款，其核心是归还贷款的资金来自于项目本身。同样是有限产权的特许经营，以BOT为代表的单元服务与系统特许经营有区别，系统服务的特许经营是一个不断投资的过程，也就是一个不断折旧的过程，而BOT则基本上是一次性投资，所以结算比较清楚。共同点就是经营期满后资产移交政府。

    单元服务也有完全产权的形式，也就是中国现在也有做的BOO和TOO形式，这种模式下，服务企业具有某个单元的完全产权，因此，经营合同到期之后项目资产不是无偿交还政府。本文认为，这种方式不仅没有法律基础，也不符合行业的特性和发展趋势，是一种不恰当的、过渡性改革模式，需要政府和企业共同予以抵制。

   水业运营服务业系统服务和单元服务的两大类型之下，各自具有无产权、有限产权和完全产权三种不同的产权形式，形成水业运营服务的六种形态，也可称为水业设施运营管理的六大模块，这六大模式昭示着城市水业运营服务主业的存在状态和竞争模式。