特许经营执行中的政策困扰

傅 涛　
　 （清华大学水业政策研究中心主任，中国水网顾问主编）
原载于中国水网《水业投资咨询》第122期

　　特许经营制度是城市水业市场化改革进程中的非常重要的政策概念，对投资人以及具体实施的地方政府均至关重要。但是在特许经营制度实施近三年以来，由于政策的不明确，学术界、政府和企业对特许经营的概念和适用性一直有着不同的理解，造成在具体执行层面的混乱。本文将按照目前的政策表述、政策的执行调查、正确的政策理解、特许经营的理论分析以及特许经营的政策出路五个层次对特许经营的政策问题予以了系统分析。

一、特许经营概念的当前政策表述

　　关于当前城市水业特许经营的政策表述中最主要的政策文件是建设部发布的《关于加快市政公用行业市场化进程的意见》和《市政公用事业特许经营管理办法》。

1、加快市政公用行业市场化进程意见对特许经营的表述

　　特许经营的概念在市政公用行业的使用，正式见于建设部2002年12月发布的《关于加快市政公用行业市场化进程的意见》，《意见》中提出：“加快推进市政公用行业市场化进程，引入竞争机制，建立政府特许经营制度，……”，同时明确提出：“允许跨地区、跨行业参与市政公用企业经营。采取公开向社会招标的形式选择市政公用事业的经营单位，由政府授权特许经营”，在这里，特许经营是引入竞争机制的结果。
　　 《意见》同时指出：“市政公用行业特许经营制度是指在市政公用行业中，由政府授予企业在一定时间和范围对某项进行经营的权利，即特许经营权。政府通过合同协议或其他方式明确政府与获得特许权的企业之间的权利和义务。”，这里看出这时的特许经营政策主要针对“经营”
　　 《意见》指出：“现有国有或国有控股的市政公用企业，应在进行国有资产评估、产权登记的基础上，按规定的程序申请特许经营权。政府也可采取直接委托的方式授予经营权，并由主管部门与受委托企业签定经营合同。”我们看到，政策要求国有企业也要申请特许经营权，并且可以采取授权形式，而不一定要招标。
　　 《意见》规定：“市政公用行业实行特许经营的范围包括：城市供水、供气、供热、污水处理、垃圾处理及公共交通等直接关系社会公共利益和涉及有限公共资源配置的行业。”只有直接关系社会公共利益和涉及有限公共资源配置的行业才施行。
　　 《意见》代表了建设部建立特许经营制度初期的想法，《意见》中有几点直接结论可以得出：

●　将投资市场的开放和经营市场的特许经营作了区分。在投资市场上没有提特许经营，而将特许经营的领域主要限定在市政公用产品或服务的“经营”领域
●　新的改革项目公开向社会招标的形式选择特许经营者；传统企业也应该申请特许经营权，并可以通过授权获得特许经营权
●　直接关系社会公共利益和涉及有限公共资源配置的市政公用事业都要施行特许经营
●　特许经营权获得的形式是合同、协议或其他方式

2、市政公用事业特许经营管理办法对特许经营的规定

　　《特许经营办法》是关于城市水业特许经营的另一重要文件，于2004年5月实施。《办法》提出：“市政公用事业特许经营，是指政府按照有关法律、法规规定，政府通过市场竞争机制选择市政公用事业投资者或者经营者，明确其在一定期限和范围内经营某项市政公用事业产品或者提供某项服务的制度。”《办法》指出：“依法实施特许经营的，适用本办法。”并进一步明确了选择特许经营者时的招投标程序。
　　 《办法》是在市场化改革全面展开的背景下发布的规范性文件，同时《行政许可法》刚刚开始实行。可以总结出几点变化：

●　特许经营要“按照有关法律、法规规定”执行，《办法》本身不构成法律依据。
●　 强调了必须通过招标形式选择特许经营的投资人或经营人，在这之后的政策文件都加强了对招标的强制性要求，显示对市场市普遍存在的不规范操作的顾虑，希望矫枉过正。
●　 特许经营的选择对象不仅是《意见》所强调的经营者，而且包括了投资人。但是即便包括投资人，特许经营权获得者将从事“一定期限和范围内经营某项市政公用事业产品或者提供某项服务”，所从事的仍然是“经营”。
●　 传统企业是否需要实行特许经营在《办法》中没有明确规定，但是传统企业如果申请特许经营权需要执行《办法》，也就是要执行竞争程序。

　　前后仅相隔不到一年半的微妙的政策变化为地方政府在执行时的把握造成了一定的困难，混乱随之产生。

二、特许经营政策在城市水业的执行情况

　　在建设部和地方政府的推动下，以特许经营为核心的市场化改革近两年来进展迅速，建设部最近的一次调查显示出了特许经营概念在具体执行中的这种混乱。

１、各地上报水业市场化模式汇总分析

●　 供水行业

　　全国共上报供水项目总数270个，其中改制/市场化改革项目总数152个，在确认改革方式的项目中，主要的市场化模式有：股份制改制66个，国有独资5个，合资合作41个，私营15个，BOT项目5个，TOT项目2个。可以看出供水领域改革的主导方式是合资和股份制改制。
　　 原因分析：鉴于供水行业的特点和历史发展背景，供水行业的初期基础设施建设基本上均已由政府部门完成，存量资产大，从业人员多，改革包袱重，因而社会资本进入供水行业的途径以股份制改制和合资为主。

●　污水行业

　　全国共上报污水项目总数274个，其中改制/市场化改革项目总数 184个，

　　BOT项目数最多，达96个。分析其原因，随着城市化进程的加快，环境污染日益加剧，伴随而来的是污水处理行业基础设施建设巨大的资金缺口，一方面城市政府普遍存在财政资金不足的问题，城市污水处理行业建设资金不能得以满足。另一方面，部分企业在逐利本性的驱使下进入逐渐升温的城市水业，尤其是资金门槛较低的中小城市、城镇的污水处理行业市场。作为吸引私营机构参与基础设施的开发和经营的一种有效方式，BOT应运而生。
　　 各地上报项目中所认定的BOT项目实际上大部分只能称之为“准BOT”，其项目资金门槛低，项目规模到操作过程的多方面都不同于真正的具有项目融资特点的BOT项目。大多数中小城市或者城镇的中小型污水处理项目均为此类项目。

2、各地特许经营协议签订情况

●　供水行业

　　从图中可见，在各地供水市场化项目数152个中，签订特许经营协议的项目比例很小，共26个，只占总市场化项目数的17.1%，而将特许经营协议按照建设部要求到上级建设部门进行备案的则是寥寥，共13个，占市场化项目总数的8.5%。
供水项目特许经营协议签订少的核心问题在于目前已经发布的特许经营管理办法等一系列文件对供水领域的主流模式——股份制产权改革和合资合作——不能很好地支撑，具体表现在对招标的管理、竞争程序的管理、资产以后的移交等方面，政策制定和执行时均存在观念模糊，供水项目主流模式是否属于特许经营，是否要鉴定特许经营协议？建设部的政策上前后不一致，模棱两可。发布的供水特许经营协议文本则难以指导主流模式的操作。
　　 供水行业关系公共安全，缺乏特许经营协议的约定，将对下一步监管体系的完善形成制约。

●　污水行业

　　相比供水行业来说，污水行业虽然产业落后，特许经营协议签订及备案情况却相对较好，在184个表明模式的项目中签订特许经营协议数101个，占54.9%，特许经营协议备案数62个，占33.7%。但是有相当比例的协议达不到规范的要求，这与前期缺乏指导有关，也与项目不规范操作相关。但是对污水领域而言特许经营政策的思路是清楚的，毕竟已经开始按照建设部的要求在执行特许经营管理的要求。
　　 尽管污水领域并没有特许经营协议示范文本，但是污水领域的特许经营协议化管理却远远多于供水。这与污水行业设施建设起步较晚有关，更主要原因是污水所适合的主流模式（BOT、TOT）与目前建设部的特许经营政策要求相一致，与相关政策法规配套有关。

三、如何把握目前的特许经营政策

　　综合目前的政策文件，可以看出作为主管部门的建设部对市政公用事业特许经营概念体系是基本明确，但表述不是非常清晰，思路也在不断调整。
　　 面对目前的政策模糊应该如何把握和理解目前的特许经营制度在城市水业的实施，本文根据多年的研究和政策跟踪，结合目前参与的中央改革政策的起草工作，提出以下几点看法：

1、特许经营的适用范围

　　按照最新的政策表述，2005年9月建设部发布的《关于加强市政公用事业监管的意见》指出：“特许经营制度是市政公用事业市场化的主要实现形式”，没有说是唯一形式。特许经营适用范围是“直接关系社会公共利益和涉及有限公共资源配置业务领域”，根据建设部的解释：如果原来就拥有经营权的传统自来水企业，只是进行了企业化改制，如果没有改变为社会资本控股的企业，就没有进行“有限公共资源重新配置”，因此可以不采用特许经营，也可以采取特许经营，但是如采用特许经营，就需要执行竞争程序。
　　 不采取特许经营的项目和企业，也应该按照政策的要求引入市场竞争机制，促进行业改革，但是引入市场竞争机制的形式是多样的，不一定是特许经营。
　　 但是，如果是“直接关系社会公共利益和涉及有限公共资源配置业务领域”的改革，无论那种形式的市场化改革都要纳入特许经营的管理。

2、关于招标程序的使用

　　按照目前的政策精神，为了防止不规范的操作，有关部门要求所有特许经营关系的变更均要通过竞争程序，而竞争程序的具体规定是招投标。但是在目前法人招标立法空白的情况下，需要与工程招投标加以区别，具体区别在《关于加强市政公用事业监管的意见》中已做初步规定。要求将特许经营协议的核心内容作为招标的基本条件，综合考虑成本、价格、经营等方案、质量和服务承诺、特殊情况的紧急措施等因素，择优选择中标者。这一规定改变了以往单纯强调价格的评标方式，而是提出了更为科学合理的评标标准。
　　 通过政策的不断修订，目前城市水业招投标的程序对BOT、TOT等项目融资的类型已经积累一定的实践基础和经验，程序上也不断完善，但是对股权合作和合资类型的项目类型如何进行招投标尚需探索。
　　 战略投资人如果希望通过收购股份或者合资形式获得水业的整体，按照目前的政策，也需要执行招投标的程序，但是这一招标更加不同于工程招标，实际上是一种政府多家投资人的全方位比较，但是要求公开、公正。

3、关于监管

　　关于引入市场机制以后的监管问题，政策是“老人老办法，新人新办法”。新的企业获得特许经营权，执行特许经营项目的监管关系主要通过特许经营协议来确定；老的企业可以通过竞争程序进入特许经营程序，但是如果不进入特许经营系列，需要通过《监管意见》确定的行政手段来进行监管。
　　 以上几点政策理解是基于目前政策现状的被动理解的解释，现实的政策往往都有特定的形成背景，都不是最科学的，但都是有效的。以上解释基于作者的理解，不代表政府部门的解释；这一解释也不说明本文认同这一政策体系。下文的分析是对特许经营的理论分析，从长远看可能会成为今后的政策发展方向。

四、对特许经营概念的理论分析

　　特许经营概念的混乱源于中国水业市场化改革的复杂性，事实上对中国目前水业改革所推行的特许经营概念，各方面一直有不同的理解。

1、狭义上的特许经营

　　水业特许经营的概念源于法国。法国在推进水业改革时，水业基础设施基本建设完成，选择了通过私人公司在水业设施经营层面的引入，来提高运营和管理水平的市场化模式，保留了产权层面的最终公有。对外完全开放的仅仅是属于环境服务业的经营市场，涉及局部维护性和发展性投资的也要通过特许经营在经营期之后产权交还政府。通过特许经营合同和租赁/管理合同，实现了政府与企业责任的合理分摊。特许经营合同结束后，自然过渡到了租赁/管理合同形式。
　　 法国以流域监管为核心建立了相对完善的水业管理体系。法国模式的特点是充分强调的竞争机制尤其是强化了准入监管，通过经营权的初始竞争控制成本；同时实现了水资源和水业设施的政府控制权。为强化准入监管，目前合同期限有进一步缩短的趋势。由于资产属于政府，企业投资责任小，担负的风险也小。政府监管成本也会较低，但另一方面政府的投资责任相对较大。法国水业模式之所以运营高效的另一个重要基础是其产业化水平，法国水业经营市场是由几大水业集团在竞争中分享，从而保障了竞争的层次和质量。
　　 由于法国拥有世界上最有影响的水业集团，是世界水业改革的核心推动者。从另一方面讲恰恰是法国这一特殊的政策模式造就了足以傲视全球的水务巨头。中国的特许经营模式更多地受到了法国模式的影响。如对用招标方式实现准入竞争的过分强调，对项目融资模式的特殊偏好，对资产形式的严格限制，对特许经营协议经济对等性的规定等等，都源于这种思路的继承。

2、特许经营制度建立过程中的产权问题

　　但是中国水业改革是在设施建设和经济建设的高速发展期进行的。解决资金短缺问题的中国地方政府响应中央改革要求的根本动机。中国的改革因此在改革的程序上走过了先开放投资市场，吸引资金，然后才逐步考虑规范市场，提高效率问题的历程。
　　 因此，伴随水业改革的还有国有企业的改制、产权改革、经营城市、盘活资产、融资改革等等这些同步的改革。因此城市水业特许经营的体系还没有来得及建立完善起来，其产业所依托的基础已经在不断发生变化，因此特许经营的概念也随之演变，必然使特许经营体系的建立陷入概念和执行的双重困境。
　　 国际通行意义上的特许经营制度，政府需要以保持最终资产为基础，无论是水厂BOT、TOT还是整个系统的特许经营都是这样。当然，对企业而言，由于没有资产的完全产权，必然要从投资经营期中收回全部投资并获得完全收益，这样对企业的收益压力必然大。对政府而言，转让非完全产权所产生的招商价值当然没有转让完全产权所产生的价值大，如果期望最大限度地盘活资产，获得和变现更多的发展资金，必然选择完全产权的变更。
　　 随着地方城市政府经营城市、盘活资产活动的深入，已经普遍涉及城市水业设施的最终产权归属。而推动市场化改革的地方主导部门——建设部门大多没有意识到产权与特许经营制度的密切关联；即便意识到产权改革的重要，其产权改革的主导权也不在建设部门手中，而且行业改革的步伐无法因为产权问题的介入而做大的调整。因此，造成目前城市水业产权变革的既定事实。如深圳水务项目和上海浦东项目。
　　 同时，国家在2003年4月成立国资委，进一步促进了水业国有产权的全面变革。随着“政资分离”的深入，原来隶属于主管部门的国有单位大量转企划归国资委管理。政府原来的行业部门失去对水业设施资产的公益性所有权，致使法国模式的特许经营概念的根基发生动摇，有序改革难以持续。
　　 为了给大量产权转让的水业市场化项目以政策出路，建设部开始是努力拓宽原有特许经营的概念内涵，将狭义的特许经营上升为市场化改革模式的代名词。原则要求无论那种形式的市场化改革都需要签订特许经营协议，执行特许经营的管理。
　　 但是另一方面，学习和接见法国式特许经营的许多制度设计，如《特许经营办法》已经发布，并不适合于产权进入了市场的市场化项目类型。如对准入招标竞争的强调，如对特许经营合同经济合同属性的强调。
　　 这些政策的矛盾和尴尬首先体现在深圳的特许经营制度上。深圳市通过向法国威立雅水务集团及其合资企业北京首创威水投资公司出让深圳水务集团45%的股份，使深圳水务集团的资产完全社会化，彻底变成了一家社会公司。深圳市为之配套的特许经营办法与建设部为保留产权的特许经营办法，在政策上有着几点本质的不同：一是深圳的授予方式为授权，而不是招标竞争；二是深圳特许经营全的获得形式是行政许可而不是经济协议；三是经营期限满后，政府部门如果收回经营权，必须进行一般企业意义上的资产清算然后股权收购，而不是产权的无偿移交。
　　 深圳模式实质上不是一般意义的特许经营，而是包括完全产权的“专营模式”。尽管有许多原则上的不一致，在中国中央集权的背景下，深圳市政府顺应大的政策要求，仍然沿用了市政公用事业特许经营的概念，而不是国际通行的“专营模式”概念，而建设部也努力想通过特许经营概念的拓展接纳这种“变种”产物。但是，实际上随着供水领域广泛的股权转让、合资和产权改革，这种通过行政授权获得的经营方式在供水领域已经不再是个案和特例，而是供水领域的主流模式。
　　 目前的政策回落理性，主导思路是“老人老办法，新人新办法”。对传统企业不再苛求特许经营关系。但是传统企业股权多元化以后如果没有特许经营政策体系的支撑，又没有开辟“专营”的政策途径，确实无法让投资者放心。也难以保障监管的真正实施。

3、英国水业的产权实践

　　实际上深圳为代表的没有准入竞争（深圳模式虽然有股权招标，但是没有特许经营没有经过竞争程序）的专营模式在国际上有据可依的。英国是这种模式的代表。
　 　英国（不包括苏格兰）是产权完全私有化（或民营化）的水业模式，也是水业监管体制最为科学和完善的国家之一。英国水业改革虽有提高效率的动机，但其根本动机是经济体制的变革，因此其改革的对象首先是产权。为了保障产权私有化，英国在全面推进产权私有化改革之前，花费了十多年的时间来建立法律和制度的保障，包括有关的立法、独立监管机构的建立、公众参与体系的完善等，这些是英国私有化模式得以有效实施的前提。英国模式的监管权限属于中央，建立了全国统一的独立监管体系，成为私有体制下重要的监管特征。这种模式由于几乎没有市场准入的竞争，政府强化了对成本的控制和管理，建立了成本绩效平台这一有效的成本管理体系，以及激励性水价管理体系。英国水业模式对国际水业的贡献，不仅是产权的私有化改革，更重要的是其因为私有化背景而强化和完善了的过程监管体系。

五、中国水业特许经营的政策出路

　　应该说法国和英国模式是两种模式的代表。中国水业改革的概念混乱就是因为想用一套模式涵盖两个并存的体系。而实际上这两个体系所适用的政策和监管均有很大的差别。中国地方特许经营立法的诸多混乱和矛盾、对特许经营许多法律概念的争论均源于此。
　　 目前的政策和法律体系，一方面要维系原来到制度体系，一方面要适应新的模式要求，就需要在目前的整体政策之下，通过实施细则分类指导，区分对待。
　　 我们曾经将中国水业的引入市场机制的模式划分为竞争式特许经营和专营就是为了在统一的特许经营概念之下，分别为两类模式提供出路。当然，专营体系能否纳入最终的特许经营体系，作为特许经营的一个组成还需要看以后政府管理的政策走向。事实上，称为“专营”还是“专营式特许经营”只取决于政策体系对特许经营概念范围的约定。

●　竞争性特许经营

　　竞争性特许经营模式具体有三类形式：一是所有资产保留在政府，将水业设施经营权通过竞争转让，这种形式称为管理/租赁模式；二是管网设施以及收费权保留在政府，将水业设施的某一单元，一般是水厂，在有限期限内转让给企业，这种形式称为水厂特许经营模式，BOT、TOT等一般属这种模式；三是政府将包括管网在内的所有水业设施在有限期限内委托企业经营管理，这种形式称为水系统整体特许经营模式，澳门供水是这种形式。
　　 竞争性特许经营模式有四个共同点：一是政府与企业签有不同形式的、平等的属于经济协议性质的经营协议，政府与企业间不是行政许可关系；二是政府在一定期限内，以不同的形式将经营权转让企业，但是政府保留了水业设施的最终产权；三是政府面向公众负责，接受责任追诉；四是竞争性特许经营都有准入竞争这一环节，需要通过竞争获得经营权，政府通过企业主体的准入竞争实现效率的提高。
　　 不同的竞争性特许经营方式，依据企业担负风险的不同，有不同的期限。管理/租赁模式由于不涉及投资，期限一般为5-8年；BOT、TOT模式由于涉及一定范围的投资，经营期限一般为15-20年；水系统整体特许经营模式由于有较大的经营风险，经营期限一般为20-30年。为了提高准入竞争的效果，国际上有进一步缩短经营期限的趋势。在中国，由于地方政府引资动机的影响，期限往往突破合理的区间。
　　 政府在不同的竞争性特许经营模式下的市场监管，都将包括准入监管、服务与质量监管、以及成本与价格的监管，其中准入监管是核心。这种模式下，可以没有独立监管机构，但是阶段性的检查与企业的经济信息上报十分必要。

●　专营（或专营式特许经营）

　　专营模式通常有三种不同的产权形式。一是公有资本完全退出，由社会资本持有，也就是通常所称的完全私有化，如英国模式；二是政府保留一定比例的公有资产，与社会资本合资拥有水业企业，但是这种政府资产的持股人，与合资企业只是股权收益关系，公有持股者与市场化监管者是不同的政府机构，如目前深圳水务模式；三是由真正实现了企业化改制，完全政资分开、政企分开的国有企业，如荷兰模式。
　　 但是无论哪一种产权形式，政府对企业的监管都不是通过产权关系来进行的。因此这种模式必然要求政府建立完善相应的市场监管体系，尤其是要有专门的监管机构来实施严格的过程监管，需要完善的民主制度来保障公共参与和监督。
　　 专营模式还有几个共同点：一是政府与企业不是平等的经济协议性质的经营关系，政府与企业间是行政许可关系，政府可以把一些社会、环境职能通过授权转给专营企业；二是企业拥有水业设施的完全产权，并长期经营，没有明确的经营期限；三是专营模式缺乏经营权准入竞争这一环节（产股转让竞争不能等同于经营权竞争），企业是某一区域的水业设施的当然经营者；四是政府提高效率的核心监管手段是运营过程的监管，因此以经济监管为核心的成本控制必不可少；五是需要全成本的水价体系来支撑企业的投资收益。

（未经中国水网书面同意，不得转摘）