资产溢价不利于水业发展

清华大学水业政策研究中心主任
傅涛博士

十六届三中全会《关于完善社会主义市场经济体制的决定》标志着中国的现代化建设进入第三阶段。2003年，国资委正式成立，随后《企业国有产权转让管理暂行办法》等一系列有关产权的政策陆续出台，政府资金在经营性领域全面退出，将中国产权改革的帷幕全面拉开。2004年，中国迎来了企业国有产权转让的高峰。
　　作为城市公用事业重要组成的城市水业，面临同样的产权改革任务。2002年以来，建设部、发改委等有关部门全面出台了一系列推进水业市场化的政策。承继2003年水业市场化元年之后，城市水业又迎来产权多元化的改革浪潮，2004年更成为城市水业产权改革的高峰年。传统水业企业的股权转让、水厂的整体转让等有关产权改革的项目层出不穷。
但是，如何科学合理处置水业资产，如何科学合理处置水业企业的产权，是一个需要认真研究和慎重决策的问题。

一、水业资产的溢价出售

国有资产溢价出售是中国市场化改革中惯用的战略之一。当中国城市水业遭遇市场化的改革浪潮之时，资产溢价自然被列为推行改革的战略之一。
2002年上海浦东自来水公司50%股权，7亿资产，溢价到20亿转让给法国威立雅；2003年通用首创和威立雅联合联合出资4亿美元，溢价5.5％获得深水集团45％股权，期限为50年。2004年净资产总额2.6亿的合肥王小郢污水处理厂，溢价至4.8亿以TOT方式转让柏林水务。最近，厦门、杭州又接连传出水业企业股权可能溢价转让的消息。
众所周知，几十年来，城市水业作为政府公益性投资的一部分，长期以国有投资为主体，投资效率低下，建设大量浪费，设备维护保养不良，水业资产总量大，但实际的有效资产并不大。但是如此水业资产怎么忽然变得如此抢手？
目前，水业资产溢价在一些城市进行市场化操作中成为成功与否的一项重要标志。有人称赞水业资产的溢价实现了政府和企业的“双赢”，以上几个项目操作得到许多地方政府的仿效。但是这种溢价的“双赢”之后，交易中谁是输家呢？

二、如何看待水业资产价值

2004年以来，针对许多国有资产转让过程中的暗箱操作，以及国有资产被侵吞的问题，学术界就开始了广泛而深刻的争论。国家陆续完善了防止国有资产流失的政策，社会舆论的导向也都在向国有资产的保值增值上引导。
可以说，正是这样的政策环境进一步加剧了水业资产溢价的导向。笔者完全赞同对国有资产处置的公开而严格的管理，但是必须强调也必须注意到，水业资产的特性与竞争性产业的资产价值有很大的不同，竞争性行业的资产处置策略不能完全适用于水业的改革。
对竞争性行业而言，其国有资产转让后，政府对其只有财税和金融等宏观调控，不再对其进行直接的市场干预。在竞争性领域，即便保留一定的国有股份，也是由资产部门通过出资人的权利进行管理。竞争性产业的资产转让后，资产完全进入市场，其产品参与市场竞争，因此，资产转让的价值基础是其净值。采取的形式，包括招标、拍卖等，在市场机制下，价越高对国有资产保值增值更有利，溢价无可非议。
城市水业则不同，水是生活必需品，其经营形式是垄断经营，政府对水业的管理除了有财税和金融等宏观调控外，还有市场准入监管、价格管制、服务和水质监管等直接干预市场的监管行为，而且这种监管关系长期存在，政府与企业之间是一种永远的监管与被监管的关系。因此政府与企业之间，即便是资产完全出让后仍有密切的协同关系。
更为重要的是，政府对水价、水质等的管制，所代表的是公众利益。这些监管使水业资产的价值不仅取决与资产现值，更取决与资产经营的收益。而收益的多少与政府监管是否到位直接相关。

三、谁来代表公众利益

资产转让的主导政府部门大都是国资部门，对资产部门而言，保值增值是资产转让的首要环节，这本无可厚非。
但是水业垄断经营的特性，造成水价不是市场竞争确定的价格，而是政府的管制价格，如果一味强调资产增值，必然将投资收益转嫁于公众的额外支付。
十六届三中全会所强调的政资分开，在城市水业中体现的尤为充分和重要。政府部门是作为资产代表还是公众利益代表，将会产生完全不同的立场。一方面，资产部门希望水业资产高价出售，获得业绩。同时，政府必然会因为水业资产的溢价出售而面临高额水价的压力，但是这个风险由于具有长期性，往往被本届政府所忽略。另一方面，代表公众利益的政府监管部门，希望能够控制水价，减少公众压力，从而不主张资产的溢价转让。
目前的中国，在城市化迅速发展，城市建设急需资金的背景下，城市政府往往忽略公众利益，或者说我们还没有真正建立起能够代表和反映公众利益的体制和机制。因此，公众利益被侵犯则成为必然。
在水业资产的转让过程中实际存在三方利益者，一是公众利益，理应由政府来代表，但实际严重缺位；二是国有资产利益，由于变现的资金可以被市长立即支配，往往处于强势；三是企业利益，作为市场化的精明的投资人，其算盘永远是最准确的。
很明显，如果水业资产的转让交易在这三方之间进行博弈，实现的只能是“双赢”，而“双赢”的输家就是公众。具体表现就是，公众必须为政府水业资产的溢价收益支付超额的水费，而公众往往不知情。

四、水业政府监管缺位

公用行业的资产转让不仅仅是资产部门的事，还需要公众利益代表部门的参与。但是，目前我国城市水业政府监管体系中能够代表公众利益的部门却严重缺位。
政府监管主体的缺位问题，是目前水业市场化进程中面临的最严峻的问题之一。因为政府监管的有效性不仅直接关系到公众利益的维护，也关系到水业资产转让后的经营收益。
目前在有关的政策中，对资产处置极为重视，但是公共行业的特殊性却一直没有得到应有的关注。而最近对于资产保值增值的引导，则进一步削弱了公共权益的保障。
因此，水业资产的价格根本取决于政府管制下的资本收益，而非仅是资产原值，原值仅为参考价格。
以此为依据，我们认为，在政府市场监管到位的前提下，即便水业资产降价出让，实质上也是政府让利于公众，更何况水业本身就有社会福利的性质；另一方面，如果没有科学的监管体系，即便是水业资产溢价出让，企业也可以通过降低服务标准，从公众支付的水费中获得超值收益。
因此，体现公众利益的政府监管体系是资产转让、推进市场化最为核心的环节，真正是三个代表中“最广大的人民群众利益”的具体体现。

五、水业资产的公开、公平交易

水业资产转让是三方利益的均衡，我们认为，在实际操作中，不宜侵犯公众利益，对水业资产进行溢价出让。
当然引入竞争机制，提高水业的效率和服务，是水业市场化的核心目标。我们主张，在资产转让的操作中，可依据资产净值进行平价出让，让投资人在服务价格上进行公开竞争，将市场化所产生的效率收益，让利给公众，让公众体会到市场化带来的好处和实惠。
以合肥王小郢污水处理项目为例，现在的做法是在基本运营费用不到0.2元/吨的基础上，制定了一个0.75元/吨的高价，让投资者在出资总额上进行竞争，结果所有投标的报价都远远高出资产净值。科学的做法应该是，锁定资产按净值2.6亿出让，让竞标人在处理费用上竞争。这两种模式对投资人没有本质的投资回报区别，但是对公众支付却有天壤之别。
避免国有资产流失自然是市场化改革中的重要问题之一，但是也恰恰是关注国有资产流失的导向，以及地方政府急于资产高额变现的短期行为，引导了当前忽视水业行业特性，追求水业资产溢价模式的盛行。
在此，我们需要重复强调一点，无论那种模式，都必须以政府代表公众的长期有效的监管体系为基础。

六、溢价出售的风险因素
目前我们在城市水业领域推行的是水价全成本核算体系，公众需要对制水的投资收益和运营成本支付全部费用。这是中国特定的快速经济发展阶段的无奈选择。该模式已经产生很大的公众压力，而且压力还会进一步加大。
如果让水业资产的过度溢价进一步发展，本质上就是让公众不仅要支付制水的投资收益和运营成本，还要在水费中变相支付政府的其他公共开支，如果监管不到位，公众还将支付企业的超额利润。在目前政府投资效率低下，严重浪费的背景下，将会进一步加大公众负担，加大贫富差距，影响社会稳定。而贫富差距的加大又是目前中国面临的最为严峻的问题之一，所以应从政治上认识水业资产溢价所造成的社会影响。
另一方面，世界上执行水的全成本公众支付的国家只有少数，大多数国家，包括美国和日本，政府在水设施建设方面有大量的政府投资补助，公众大多只对运营费用进行支付。如果仅仅从短期利益出发，短视地看待溢价得到的高额资产收益，将使政府面临严重的公众压力。
对企业而言，愿意进行溢价收购的，要么为了某种战略目标，要么就是别有用心的，要么就是对水业缺乏认识。
我们相信，随着中国经济的全球化，中国水业体制必然越来越大地受到来自美国水业福利体制的影响。因此溢价造成的额外水价，必然加大政府迫于公众压力的违约风险，也将加大企业服务质量的压力。而公众民主意识的逐渐到位又会极大地加大这种风险，因此投资人对水业溢价需要慎之又慎。
鉴于城市经营的长期性和社会性，关注公众，关注未来将是政府、企业共同的方向。