投资体制的改革将实质性推动水业市场化进程

傅涛

　　投资体制一直是水业市场化进程中长久的痛，水业市场化进程正面临资本的困境：
　　单一国有拨款投资的低效和腐败，屏蔽了水业大比例的有效市场；来源于政府资金投资体系的层层审批制度，使水业社会投资表现出太多的不适应与无奈；投资主体和责任主体的长期错位，妨碍了政府投资决策的科学性和民主性；国有投资与社会的投资的无序交织与混杂，则进一步扰乱了市场竞争；政府对社会资本投资不科学的越权管理，又极大地降低了社会投资的效率；死板的审批体制束缚，使企业不能成为真正的责任主体；投融资体制的保守规定，使企业无法合理获得合理融资的空间；……
　　十六届三中全会确定了的投资体制改革的方向，2004年7月25日终于在将近一年后由国务院做出《关于投资体制改革的决定》（以下简称《决定》），虽然《决定》的内容并不新奇，其精神大多都已在2003年9月的《关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》中提出，但是，此次国务院发布《决定》仍然意义重大。它标志着投资体制改革由"精神"正走向具体实施。
　　《决定》是规范整个投资领域的大事，就作为城市公共基础设施的城市水业而言，受到的影响将是全方位的。其指导思想的全面和高度，其"谁投资、谁决策、谁收益、谁承担风险" 的基本原则的强调，其改革目标的明确，这里不再祥述。下面结合城市水业的特点和具体情况做几点讨论。
　　1、项目审批制度的改革
　　《决定》指出："彻底改革现行不分投资主体、不分资金来源、不分项目性质，一律按投资规模大小分别由各级政府及有关部门审批的企业投资管理办法。对于企业不使用政府投资建设的项目，一律不再实行审批制，区别不同情况实行核准制和备案制。"城市水业因为管理公众利益，是限制类项目，政府将从维护社会公共利益角度进行核准。对于企业使用政府补助、转贷、贴息投资建设的项目，政府只审批资金申请报告。
　　决定同时发布了新的 《政府核准的投资项目目录》(以下简称《目录》)，目录中列入了城市供水项目的核准权限："跨省(区、市)日调水50万吨及以上项目由国务院投资主管部门核准，其他城市供水项目由地方政府投资主管部门核准"。按照规定由企业投资建设实行核准制的水业项目，仅需向政府提交项目申请报告，不再经过批准项目建议书、可行性研究报告和开工报告的程序。大大简化了程序，业将改进以往不合理的建设程序。以前由政府审批项目需要先制定"可行性研究报告"等技术性文件，立项后再进行法人招标，大大妨碍了投资项目建设的科学性和工艺优化的可行性，《决定》使这一不合理程序将得以改进。
　　但是，污水项目没有列入核准目录，将意味着完全开放，这一点需要完善。而且，项目没有区管网和水厂的不同，没有区分水业中垄断性业务和非垄断性业务的不同，也需要在行业的投资体制规定中补充细化。
　　2、鼓励社会投资进入
　　《决定》在三中全会精神的基础上，进一步明确了放宽社会资本的投资领域，"允许社会资本进入法律法规未禁入的基础设施、公用事业及其他行业和领域"，城市水业当然在其中。同时明确了进入的方式，将通过注入资本金、贷款贴息、税收优惠等措施，鼓励和引导社会资本以独资、合资、合作、联营、项目融资等方式进入。并且确定了公共项目向社会公开实行项目业主招标。这为目前水业盛行的BOT等市场化项目招标形式提供了保障。
　　3、企业投资项目的融资渠道得以拓宽
　　允许各类企业以股权融资方式筹集投资资金，逐步建立起多种募集方式相互补充的多层次资本市场。并且，将选择一些收益稳定的基础设施项目进行试点，通过公开发行股票、可转换债券等方式筹集建设资金。在严格防范风险的前提下，改革企业债券发行管理制度，扩大企业债券发行规模，增加企业债券品种。按照市场化原则改进和完善银行的固定资产贷款审批和相应的风险管理制度，运用银团贷款、融资租赁、项目融资、财务顾问等多种业务方式，支持项目建设。这些政策为企业融资提供了保障。
　　4、界定了政府投资范围
　　决定提出："政府投资主要用于关系国家安全和市场不能有效配置资源的经济和社会领域，包括加强公益性和公共基础设施建设，保护和改善生态环境，促进欠发达地区的经济和社会发展，推进科技进步和高新技术产业化"。这一点肯定了政府投资在城市水业中的不然存在。
　　但是决定对政府投资界定在水业中的合理性存在一定问题，决定提出："能够由社会投资建设的项目，尽可能利用社会资金建设"。这一点可能会使水业投资收益完全依靠水价支付，进而成为城市政府推卸投资义务的误导和借口，不十分恰当。
　　5、加强政府投资项目管理，推行"代建制"
　　上海水业建设的经验证明，对城市水业这种非经营性政府投资项目推行"代建制"，十分必要。"代建制"即通过招标等方式，选择专业化的项目管理单位负责建设实施，严格控制项目投资、质量和工期，竣工验收后移交给使用单位。"代建制"能够有效地杜绝政府滥用职权。
　　6、笔者认为，对城市水业而言，《决定》最为重要的一点是认可了利用市场机制来发挥政府投资的效益
　　政府投资在城市水业不可缺少和政府投资使用的低效是一对长期困扰水业投资的矛盾。无数地方城市政府在两个极端中徘徊，要么逃脱投资责任，对城市水业投资"摔包袱"，要么滥用各级政府资金（包括国债），造成浪费和低效，甚至腐败。一年来，我们一再呼吁做好市场机制与政府投资的有效衔接，终于在此《决定》得到体现。《决定》提出利用特许经营和投资补助等多种方式，吸引社会资本参与有合理回报和一定投资回收能力的公益事业和公共基础设施项目建设。
　　特许经营制度在首次在国务院的《决定》中得到肯定，要求对于具有垄断性的项目，试行特许经营，进行业主招标制度。对已经建成的政府投资项目，可以依法转让产权或经营权，以回收的资金滚动投资于社会公益等各类基础设施建设，这一规定为水业整体产权转让以及TOT的项目形式铺平了道路。
　　但是有一点值得担心。城市水业的市场化在许多地方已经被曲解和作用被扩大了，政府一卖了之的倾向日趋严重。此决定的出台必将进一步加速市场化的进程。作为市场化重要保证的政府市场监管体系如果不能及时建立，市场化可能立即面临过热和混乱。