水权分离与政府水管理范围界定

傅 涛

　　随着社会主义市场经济体制在我国逐步建立，城市化进程的加快，中国水业市场化成为一种趋势。我国现有的水业管理体系和水业产业结构，不足以支撑中国水业产业化蓬勃发展的大势，政府部门和水业企业因这种趋势都在进行主动的或被动的变革。
　　市场经济是建立在交换基础上的社会经济形态，而权利的清晰界定是交换的基本条件。在我国市场经济体制改革过程中，水业的管理体系与产业结构源于对水利工程、给排水工程领域的延伸，关于水业的经济、社会学基础薄弱，在水权界定及相关制度建设上滞后，导致行业改革方向不清、部门权利纷争、中央对地方水业改革缺乏正确指导。要解决这些问题，仅有工程建设、技术进步方面的努力是不够的，还需要运用经济学理论、水权理论逐步建立完善的适应市场经济要求的、能够实现水资源合理开发、高效利用的管理体制和市场机制。
　　水价、水权与水市场是水业市场化的重要内容，而这三者也是建立现代水业管理体系的重要前提，与这些概念的进入相辅相成，近两年来有关水权分离的问题也成为行业热点。水权分离与政府水管理范围界定所涉及的基本问题包括水的经济属性和水权，现针对以下三个问题与同业进行交流。

一、关于水的经济属性

　　从产业链角度看，可从以下三个层次理解水的经济属性：
1、水的资源属性
　　水首先是一种资源。水密切关联社会经济的可持续发展，因此，水在资源分配层面上，需要来自政府的带有约束力的统一规划与管理。
　　在我国，水资源作为一种关系国计民生的重要资源，和电力、燃气等一起列入公用事业的范畴，一直由政府全权控制。 国家作为水资源所有者，是水资源权分配的主体，并保留水资源的最终处置权。国务院水行政主管部门代表国务院具体行使水资源所有权，流域机构依法负责本流域水资源的统一管理，地方政府负责本行政区域内水资源所有权的管理。
　　在国外，水的资源属性也被当作水的基本属性，政府部门一般都有特殊的政策和制度对待水。大部分国家的水资源都属于政府。要获得使用地表水的权利，必须持有用水许可证或根据水法获得批准证。政府也会采用一定的手段对水资源进行调配，达到一定的均衡态势。
2、水的生产资料属性
　　水仅作为资源还不具备使用性能，需要进行工程形式的加工。水作为生产资料层面的加工和买卖与相应工程（包括水利工程、供水工程、排水工程在内）相结合后，以生产资料的形式进入市场。水的生产资料属性以水的资源属性为基础，随着水的工程投入的增加而不断升值。
　　水的生产资料属性是毋庸质疑的，可以说是各种生产和生活活动的基础。但是，在我国，无论是水利工程还是给排水工程，由于其投资体制和运营方式都带有显著的计划经济特征和社会福利特征，因此，水作为一种生产资料应有的价值一直都没有得到科学体现。水利工程完全依靠政府投入和运营，而自来水行业连续6年全行业亏损。"垄断带来亏损"的怪现象在中国公用事业行业是普遍存在，在自来水行业中，国内长期形成的是"低水价＋亏损＋财政补贴"模式。这样，水作为生产资料的价值完全没有体现，它只是被当作一种福利。
　　如果水作为生产资料进入经济产业链，就应该以市场的标准核定其工程的投入、运营和回报，并且投资运营主题应市场化。
3、水的消费品属性
　　在消费品的层次上，水同其它人类必须的消费品一样，其供需关系从根本上决定价格，是一种纯粹的商品。但是，由于垄断经营，水的商品性无法直接通过供需来体现，许多人所意识到的水，是和阳光、空气一样，没有价值的。这是对水这种消费品在认识上的误区。
　　其实，水的消费品属性可以从水价体系中分离而得到体现。我们可以根据城市为单元的经济发展、社会发展、城市规划、流域水源供给、工程实施、水量生态平衡等水的基准参数核定水的科学的、生态的供给能力，从而明确城市为单元的各种用水基准指标，以定额用水和阶梯水价的形式调节水的供需价格。
　　目前，在国家计委、财政部、建设部、水利部、国家环保总局等五部委《关于进一步推进城市供水价格改革工作的通知》中明确了水价的制定办法。但是关于城市用水的基准指标体系的建立还有待完善。可以看出，水作为一种商品所具有的消费品特征在该通知中已有所体现，并正在为人们所认识和接受。
　　分析水的以上三个属性，我们认为，抛开水的资源属性以外，水的其它经济属性无异与其它商品。水资源和水的开发利用，可以类比与土地资源和土地开发利用。土地是更为敏感的资源，它是国家概念的基本附着。但是，它也是房屋不动产最基本的生产资料，同时依附土地开发的房产则是人们基本的生活和生产必需品。分析房地产的经济特征，我们看到，除了在土地资源权的国家所有和规划层面的政府分级宏观调控之外，房地产的开发、使用、经营均因其商品属性而充分市场化。房地产业在国家的科学监管下的那种蓬勃生气是否对水业发展有所启发？

二、关于水权和水权制度

　　水权应该包括水资源所有权、使用权和经营权。水权制度是西方国家在水资源管理的发展过程中，随着用水需求不断增加和用水竞争的日趋激烈，而逐步完善形成的一种规范的水资源法制化管理模式，是一种与市场经济体制相适应的水管理机制，其核心是产权的明晰。
　　水权是建立水市场的基础，市场化是水交易的形式，水权则是水交易的基础。水权、市场化、水交易可以说是共生的，缺少其中任何一个，其他的都不成立。
　　水业市场化推进动力来自政府，阻力同样来自政府。无论是水利部的"变工程水利为资源水利"还是建设部的"推进水业产业化"，都面临一个明确管理对象的问题，需借水权分离来界定政府管理的范围。因此，水权的分离问题成为目前水业改革的重要前提。
　　水权具有三种形式：水生而就有的资源价值，使"水资源所有权"（简称水资源权）成为水权的基本组成；由于水的工程加工与投入使其价值增加而对应的水权为"水使用权"；水进入不同领域而产生的商品属性所对应水权称为"水经营权"。这三种水权因属性的不同，决不能混为一谈。政府真正拥有水权的范围，应是"水资源权"的调配与管理，不能延伸政府的水权管理的范围。
　　水权管理普遍采用以流域为基础的水量分级统一管理形式，同时必须充分考虑流域中社会经济核心载体--城市的综合因素。流域对城市的水资源权管理应采取水资源权核定制。也就是，在对城市水功能区进行科学的水资源权的分配后，由城市在总体规划、经济发展规划、环境保护规划的框架下完成城市的水专项规划，内容应包括城市水系功能优化界定、城市水工程专项系统规划、城市水功能区基准指标体系建立等，以系统具体指导城市水业的工程和管理。

三、关于水业产业化

　　在下一个五年中，中国水业将面临最根本的市场化变革，计划经济特色在水行业中的不断退缩已是大势所趋。在此背景下，一定要分清政府宏观管理与水业市场化的界限和协同关系。
　　水业改革的目标是在资源层面上加强规划与协调，在工程建设、使用、经营等市场层面上实现以市场化为基础的高效与集约。而政府水业管理工作的重点在于，水资源的规划调配、城市用水的规划、水质水量的监管以及水业市场的规范监督。应该强调，市场化为政府部门带来的决不是，也不能是更大的利益和权利期望。
　　事实上，市场经济下最有效的管理规则就是"适应市场"。我们的管理机器，目前根本没有统一高效管理整个水业的能力，若强行实现一竿子到底的统一管理，将比无序竞争更加可怕。因此，各级水管理机构的所谓水资源统一管理，必须严格限于水的资源属性的规划，并与城市规划、区域经济规划相协调，应彻底退出水业（包括水利工程）的开发、建设、使用、经营领域的具体经营。这些领域属于市场，政府能做的是制定规则和行业规范，更加具体的所谓"统一管理"更多的是利益扩展的借口，那将与市场化的方向背道而驰。
　　20世纪80年代以来，我国经济发展迅速，城市化水平迅速提高，水资源成为经济发展的一个活跃因子。由于水资源的社会公益属性，使得水资源如同土地一样，所有权的私有化受到限制。水资源所有权、使用权和经营权的分离正逐步成为中国水业管理改革的前提，也是中国水业真正走向市场化的基础。

（傅涛，博士，清华大学环境系生态城市研究中心主任，中国水网特别顾问）