薛涛对话国企&民企 固废行业该如何看115号文?

“115号文里边有一些对行业产生重大影响的点，这也是企业家应该关注的，谁能找出和自己企业资源禀赋接近的应对方式，谁就容易占得先机”——德勤管理咨询李炜

“对于企业发展，除了为政府做更好的服务，更多的追欠款，能从B端，甚至是C端获得一部分受益者付费的来源，可能也是我们做枢纽化、做能源供应，以及做环卫服务中可能找到新增长点的关键”——E20研究院薛涛

“企业给政府提供了垃圾处理服务，收的是服务费，而不是补贴费。两字之差，代表了政府的心态，也代表了企业的地位。”——深能环保焦显峰

“民营企业还有大把的机会，就是看我们怎么样找准自己的定位，未来一大批的存量资产，要提高资产效率，我觉得民营企业大有可为。”——美欣达芮勇

“在当前固废市场规模项目已逐渐枯竭的现实情况下，鼓励民营企业进入的政策对固废行业影响有限，民营企业的机会只能聚焦有限的、小型和四五线城市，无论从规模效益还是政府支付能力来看，资本回报压力是显而易见的，特别是在国补退坡的叠加效应影响下，中小型项目必须在技术和处理工艺上要有颠覆性突破，才能赢得生机。”——中国天楹花海燕

“固废行业作为公共服务业，它应该跟水费、电费、取暖费一样，谁产生谁付费。应该研究怎么收上来，收上来之后如何把它更好地分配下去。”——中环洁集团陈黎媛

2024年1月4日，在“2023固废战略论坛”高端对话环节，环保行业国资、民企大佬首次齐聚，围绕“115号文新政带来的规则改变，环保企业如何适应?面对当前宏观形势行业现状，环保企业应当如何‘守’，又当如何‘攻’?如何看待环保行业的‘二次增长曲线’，环保企业又当如何探索新业务领域?”三大议题展开了一场“头脑风暴”。

本次高端对话由E20环境平台执行合伙人、湖南大学兼职教授，华北水利水电大学客座教授、沈阳工业大学客座教授薛涛主持。深圳能源环保股份有限公司总经理焦显峰、美欣达集团有限公司总裁芮勇、重庆三峰环境集团股份有限公司副总经理钱静、中国天楹股份有限公司副总裁花海燕、中环洁集团股份有限公司总经理陈黎媛、德勤管理咨询全国政府与基建业务主管合伙人李炜参与本次高端对话。

如何看待115号文?

2023年11月，《关于规范实施政府和社会资本合作新机制的指导意见》国办函〔2023〕115号文件一经发布，便在环保行业引发广泛热议。针对115号文中明确提出的，“坚决遏制新增地方政府隐性债务;聚焦使用者付费项目，政府付费只能按规定补贴运营、不能补贴建设成本;全部采取特许经营模式;优先选择民营企业参与”等热点话题，来自固废行业国资民企领导及相关专家，分别表达了自己的看法。(关于115号文PPP新政解读请参考：《PPP新政下，发改委配套文件发布征求意见，解读划重点!》)

焦显峰

深能环保焦显峰：关于使用者付费，我理解的是垃圾处理行业，比如企业给政府提供了垃圾处理服务，收的是服务费，而不是补贴费。两字之差，代表了政府的心态，也代表了企业的地位。生活垃圾处理设施是一个公共物品，后续我们将积极配合好政府提供垃圾处理服务，充分挖掘使用者付费空间。

李炜

德勤管理咨询李炜做了进一步补充：现在最大的问题是各地政府包括中央财政都缺钱，只有在这个背景下，才能更好地去理解115号文提出的聚焦使用者付费。我是这么理解的：一、不具备经营性的，那么就由财政直接来买单;二、具备经营性的，就由使用者付费;三、准经营性的，项目有一定经营性但是还不够(盈利)的，可以由财政或者委托地方平台公司先建设，再适当通过财政资金来补贴。具体到固废行业，尤其是垃圾焚烧发电行业是双轨的，一个是上网的电价补贴，另一个是固废的处理服务费，但文件明确只补运营不补建设。具体的解释，要等到特许经营的示范文本出来就会明确。

芮勇

美欣达芮勇：关于115号文件我个人认为，一是地方债务严控;二是要增强民营企业信心。作为民营企业来讲，还有很多好的发展机会，就是看我们如何找准自己的定位。首先是提高效率的事情，民营企业要做的好一些;其次是科技创新非常适合民营企业做;最后是做服务的事情，非常适合民营企业。未来一大批存量资产要提高资产效率，民营企业大有可为。

花海燕

中国天楹花海燕：首先需要明确的是：垃圾焚烧是需要支付服务费的。由于PPP项目的特殊性，两评一案是根据确定的边际条件，根据确定的使用者付费额度来确定可行性缺口补贴标准(这其中使用者付费主要来自电费、垃圾处理费作为可行性缺口补贴)，是招标主体根据边际条件来确定支出的代价，将经营增减的空间理想化的模式，我们并不完全认同垃圾焚烧等项目增加了隐形债务，PPP本身具有一定的定价合理性，而BOT模式则不仅考验企业的经营管理水平，将更多的经营风险转移到企业，由企业自行预判风险、对冲风险的措施。而且基于当前我国城市环境管理职能上来看，城市管理所必须的行政、事业性收费(包括来自房地产开发企业)、相关服务费(包含物业管理费中垃圾清运费等)均由政府部门收取，针对且也或个人的垃圾处理费用要么叠加在公共产品(例如水费中)、要么专项收费、妖魔不收费，因此政府部门支付垃圾处理费仅仅是转移代为支付的性质，这不是增加政府隐形债务，而是城市管理成本，是建设宜居、文明、卫生城市所必须付出的代价。

薛涛

E20研究院薛涛：针对“受益者付费”的话题，分享两点思考：一、应该逐渐增加使用者或受益者付费的比例。环保行业极度依赖政府付费，但是目前全国60%的城市居民端生活垃圾收费在150元/年·户左右，而这150块钱到底是补在处理费还是处置费上?事实上补到哪都不够，不到总成本的20%，比污水处理还差得多，污水处理起码占了70%或80%的水平;二、对于企业发展，除了为政府做更好的服务，更多的追欠款，能从B端甚至是C端获得一部分“受益者付费”的来源，可能也是我们做枢纽化、做能源供应，以及做环卫服务中可能找到新增长点的关键。所以115号文在鼓励使用者付费的方向上，其实除了文件本身所看到的以外，也是一种大势，需要我们反复琢磨。

陈黎媛

中环洁集团陈黎媛：从三个方面分享：一是从115号文件本身来说，固废行业作为公共服务业，它应该跟水费、电费、取暖费一样，谁产生谁付费。问题是怎么把钱收上来?又如何把它更好地分配下去?从基础设施，到中间的收集转运，到垃圾清扫服务，所占的比例怎么分配?这些都需要尽快归口，然后有效的统一使用。事实上，目前对环卫等城乡公共服务质量进行客观、精准、高效评价的技术条件是具备的，应该向按质量效果付费、由使用者付费的方向努力，这样才能减轻财政压力，让财政资金发挥最大效用。

二是待遇方面，环卫一线从业者的待遇问题一直是行业甚至社会比较关注的话题。相比于水热电气、公交等城市服务行业，环卫一线作业环境更艰苦，但是福利待遇却远远低于其他行业。亟待政府建立更加顺畅的使用者付费渠道和机制，在减轻财政压力的同时保障环卫行业人员收入。随着115号文及后续配套细则的出台，借助特许经营项目拉长项目周期，建立更加畅通的使用者付费机制，让运营企业有加大装备投入和数字化建设的空间，这将为行业发展注入巨大活力，环卫从业者待遇和幸福感才能真正得到改善。

三是从企业自身来讲，一方面在深度上，要持续提升自身的技术能力、运营能力、数字化能力，把长板做长、专业领域做深、做扎实;另一方面在宽度上，要充分发挥基础业务的体量优势和数字化驱动的精益运营优势，为合作创造更好的基础、机制和机会，与生态伙伴携手为政府提供更加优质的服。

如何看待行业的二次增长曲线，以及如何在守攻中找到平衡?

当前环保行业面临重重挑战，过去三年，由于新冠疫情、国际国内宏观经济形势变化、逆全球化等多重挑战叠加，整个经济面临需求收缩、供给冲击、预期转弱等多重压力，环保行业开始越来越卷，尤其固废领域，传统增长见顶，企业不得不进入新赛道，布局新业务，拓展新区域，不断探索第二增长曲线!面对当前宏观形势及行业现状，固废龙头企业领导一起畅聊企业的“守”与“攻”，以及如何探索固废行业的二次增长曲线。

深能环保焦显峰：关于二次增长曲线，深能环保将会向纵横一体化方面继续进行探索。同时，我们还有自己的产品，包括垃圾转运车、中转站等在向外输出，也会成为我们新的利润增长点。作为国有企业，我们希望能够通过科技创新，提高我们的管理水平，向存量要效益，对每一吨垃圾吃干榨净。

美欣达芮勇：从“守”的角度来讲，美欣达就是把要企业做好，向内部挖潜，通过科技创新数字化赋能，降本增效，积累更多的现金流，其实也是为了更好的“攻”;关于“攻”，一是要从“坐商”到“行商”，所谓“坐商”就是增量时代，不缺垃圾。而现在垃圾电厂没有垃圾，或者垃圾不够，就需要拓展垃圾，要变成“行商”;二是做产业链延伸，逐步做炉渣、飞灰的资源化。关于新的增长曲线，未来我们将在国际化和循环经济两个方向上，持续做未来增长的考量。

中国天楹花海燕：内部挖潜与外延增长是必然选择，坦率的来说，内部挖潜必须从点滴上做起，起到积沙成塔的效果，但其增长空间是有限的，不足以支撑亮丽的二次增长曲线，特别是上市公司市场对增长的期望值差异是存在的，如何探索固废行业二次增长，我们认为应从二个方向着手：一是将焚烧厂打造成为资源中心，充分挖掘污水处理能力、焚烧能力、供热能力、发电能力、臭气处理能力的资源属性，这些焚烧厂的各种能力同样具有稀缺性，特别是经济发达地区。二是围绕焚烧厂做水平化、垂直化发展，向产业链上下游、左右侧延伸，既可以延申传统产业、也可以延申双碳领域，具体到上下游可以延申到：利用人才资源提供运维服务、第三方监管、技术指导;利用设备设施资源前端发展垃圾卸料平台垃圾分拣来放大收益等，中端发展绿色垃圾运输服务和充电服务，末端发展飞灰炉渣的深度加工以达到吃干榨尽等。水平多元化方面可以围绕焚烧厂打造绿色低碳园区，借助2024年1月欧盟“运输碳税”元年、2024年6月国家能耗统计等风向标，以绿色认证为契合点，发展出口加工型产业集聚区，要充分了解国际认证中网电与绿色认证的问题。

中环洁集团陈黎媛：环卫行业虽然还没有到第二增长曲线的阶段，但是环卫行业也已经非常卷了。一是，在获取项目的过程中，商务资源的优先排序太靠前;二是项目运营周期短，但中环洁集团平均项目周期是7.5年，稍微长一些。但如果企业把自己的活干扎实了，运营能力、整合能力、方案能力强了，在未来获取项目上将更有优势。

德勤管理咨询李炜：115号文中有一些对行业产生重大影响的点，这也是企业家应该关注的，谁能找出和自己企业资源禀赋接近的应对方式，谁就容易占得先机，否则的话，很可能会吃亏。

一、关于特许经营，原来有两种方式，一种是排他式的，以自来水为代表的系统服务;另一种是保证量供应，以污水处理为代表的单元服务。这两种方式在过去二十年中长期并行，但是115号文以后，明确了新建及新续约项目不再有保底量了。不过，也给了相应的配套政策，就是只提需求和产出标准，但是不定技术路径，这些决策留给最后的参与者，由参与者自证哪一种方式最优，并承担相应的风险。

二、关于运营补贴，115号文强调项目运营，在特许经营者的选择标准中尤其强调运营能力，摒弃“重建设、轻运营”的传统思维，通过加强运营管理助力基础设施高质量发展，而高质量的运营则是项目良好收益的重要保障。

三、引入中期评估机制，环保行业本来就是微利，如果遇到欠款，现金流就会出现问题。所以在中期评估中，一定要请政策制定者，做出非常详细且明确的披露。不是只监督市场的社会资本，对政府是不是正常付费以及调价机制都要明确，让各地执行的时候没有办法回避。而且如果地方政府欠费或不付费，那么中期评估报告还会对社会公示，并抄送相关部门，比如审计，追查经费去向。

我有幸参与新机制的一些意见征询工作，最感慨的就是新机制、新征程和新挑战!环保行业需要重新按照115号文设立的新机制，重新认知和理解，并接受新挑战，然后重新启航。

编辑：陈伟浩