德勤李炜：PPP新政下，固废行业的应对策略

　　“115号文新政无论对国企还是民企来说，都是一把双刃剑，谁能更快适应，找到与自身资源禀赋适配的应对方式，更快地掌握游戏规则，谁就容易抢占先机。” 德勤管理咨询全国政府与基建投融资业务主管合伙人李炜在2023(第十七届)固废战略论坛上表示。论坛上，李炜系统梳理了新政对固废行业的八个显著影响和应对策略。

　　2023年2月PPP被叫停后，国办于2023年11月发布115号文《关于规范实施政府和社会资本合作新机制的指导意见》的通知，引发了行业的广泛关注和讨论。

　　“115号文新政无论对国企还是民企来说，都是一把双刃剑，谁能更快适应，找到与自身资源禀赋适配的应对方式，更快地掌握游戏规则，谁就容易抢占先机。” 德勤管理咨询全国政府与基建投融资业务主管合伙人李炜在2023(第十七届)固废战略论坛上表示。论坛上，李炜系统梳理了新政对固废行业的八个显著影响和应对策略。

李炜

　　2023年2月份PPP被叫停后，国办发布115号文：《关于规范实施政府和社会资本合作新机制的指导意见》的通知(下称《意见》)。《意见》明确了存量PPP由财政部负责。在李炜看来，存量PPP项目目前的处理方式是“一省一策”，在对PPP进行清库后，将权责留给了地方政府。政府在入库PPP项目中承担的支付责任很高，揭示了以往很多项目对财政支持的过度依赖。在整个经济环境低迷的大环境下，国家进一步警惕债务情况，可以说是市场规律的必然。

　　《意见》中表明，新建PPP项目明确由国家发改委统筹负责推进，李炜梳理了新形势对固废行业的八个影响和应对策略：

　　01 固废行业特许经营领域

　　政策原文：

　　合理把握重点领域。政府和社会资本合作应限定于有经营性收益的项目，主要包括公路、铁路、民航基础设施和交通枢纽等交通项目，物流枢纽、物流园区项目，城镇供水、供气、供热、停车场等市政项目，城镇污水垃圾收集处理及资源化利用等生态保护和环境治理项目，具有发电功能的水利项目，体育、旅游公共服务等社会项目，智慧城市、智慧交通、智慧农业等新型基础设施项目，城市更新、综合交通枢纽改造等盘活存量和改扩建有机结合的项目。

　　固废行业的细分领域可以梳理为两类。其中一类是使用者付费较高的，包括垃圾焚烧、餐厨垃圾、建筑垃圾、危废等，这些行业的交费机制已经基本建立，对于这类业务，在上网电价等补贴政策没有变化的情况下，新政不会产生太大影响。

　　另一类是使用者付费较低的行业，包括生活垃圾清运，城乡环卫，厨余垃圾，生活垃圾填埋等，在大环境的改变下会面临一些影响。

　　如何理解新机制。按照115号文精神，强调不因采用政府和社会资本合作模式额外新增地方财政未来支出责任。李炜表示，如果要采用特许经营的方式，必须要证明行业所在区域的补贴不是针对企业的单项补贴，而是对行业和区域的所有经营者的普惠补贴，如上网电价补贴针对全国全行业，并推行已久。

　　环境产业经历二十多年的市场化发展，115号文聚焦使用者付费项目中提到，明确政府付费只能按规定补贴运营、不能补贴建设成本。李炜表示，在这样的政策现状下，使用者付费较低的行业也有一些模式可以参与，如EPC+O这样的轻资产模式。

　　02 固废行业特许经营范围

　　政策原文：

　　新机制下聚焦使用者付费项目。政府和社会资本合作项目应聚焦使用者付费项目，明确收费渠道和方式，项目经营收入能够覆盖建设投资和运营成本、具备一定投资回报，不因采用政府和社会资本合作模式额外新增地方财政未来支出责任……除此之外，不得通过可行性缺口补助、承诺保底收益率、可用性付费等任何方式，使用财政资金弥补项目建设和运营成本。

　　在过去实践中，有一种传统的特许经营方式是表现为限定时间和特定区域，具有排他性。比如供水领域的股权转让是将管网和制水厂作为系统一并转让。但在其他行业和领域存在一些变通，如在污水领域的特许经营是以污水处理厂单元形式授予的，政府方在确定建设规模时(可研)存在一定的超前量，作为弥补在水量方面存在一定的保底机制，比如保证水量的设置。

　　李炜表示，保证水量在新政下会被视为固定回报、政府兜底(延伸阅读：环保PPP“保底量”应该扣上“固定回报”的帽子吗?)。虽然他曾经和薛涛等PPP业界专家到广东、川渝等多地区的审计部门，与政府进行反复的呼吁与沟通，说明保底量是一种合理有效的政企合作补充方式。但新政已经明确，不得通过可行性缺口补助、承诺保底收益率、可用性付费等任何方式，使用财政资金弥补项目建设和运营成本，目前看新机制下新项目中保底水量将不再被认可。(相关阅读：PPP3.0新政：PFI终结特许归位、强推民企重创新;薛涛：环保PPP年度盘点，分类后的顶层思考与产业变局)

　　03 固废项目投资论证

　　政策原文：

　　严格审核特许经营方案。对拟采取特许经营模式实施的项目，项目实施机构应参照可行性研究报告编写规范 ，牵头编制特许经营方案，并比照政府投资项目审批权限和要求，由有关方面履行审核手续，以合理控制项目建设内容和规模、明确项目产出(服务)方案。

　　做好项目建设实施管理。特许经营者应做深做实项目前期工作，严格按照有关规定优化工程建设方案，合理安排工期，有效控制造价，保障工程质量……

　　当保底量不再被允许，只有传统特许经营一条路可以走。李炜表示，以前的风险分配中关于供应量的风险承担方主要是政府，而保证量可以消化适量的超前规划，新政带来的另一个巨大变化就是对于垃圾量的风险已经分配给社会资本投资方。在这样的形势下，无论是国企还是民营企业，都要求在参与的过程中需要更加专业的研判且容错能力需要更强。

编辑：赵凡