环卫PPP项目能否引爆市场

一、引言

随着国民经济和城市建设的飞速发展，人民生活水平不断提高，对环境卫生的要求也越来越高。然而随着城市垃圾产生量的持续增长，环境的承载压力越来越大，严重影响城市的可持续发展，城市各类垃圾的处理问题越来越受到各方面的关注。尽管中央和地方政府不断投入大量资金建设城市环卫设施，但原有的管理和投融资体系已不能满足要求，环卫领域迫切需要打破已有体制，引入社会资本和先进的管理经验。推行环卫市场化、创新投融资模式、盘活环卫存量资产、充分吸纳社会资本投资运营、并按照绩效考核和服务效果付费，是有效解决环卫一体化项目缺乏建设资金和管理效率低等现实问题的一种合理途径。因此，本文将对环卫项目的运作模式进行分析并展望环卫市场化发展。

二、环卫内容及产业链分析

(1) 环卫内容

根据原建设部《城市环境卫生当前产业实施办法》的定义，环卫行业是指为有效治理城市垃圾、粪便等城市生活废弃物，为城市人民创造清洁、优美的生活和工作环境而进行的垃圾、粪便的收集、运输、处理、处置、综合利用和社会管理等活动的总称。建设部的《城市环境卫生质量标准》明确环卫行业所涵盖的作业内容包括：(1)道路清扫保洁;(2)生活垃圾和粪便收集运输处理;(3)公共场所环境卫生。

环卫项目可分为两类，一类是“大环卫”，包括垃圾前端收集及终端处理，是垃圾清扫、收运、处置及综合利用系列内容的总称;另一类是“小环卫”，指包括道路清扫保洁、垃圾分类、垃圾收运等一系列的环卫作业行为，也被称为传统环卫领域。传统环卫基本不涉及建设的内容，其市场化主要是改变过去事业编制下人工清扫、转运的低效率及高成本局面，以机械化操作获得成本及效率优势，从而满足政府及公众对城市环卫保洁质量的要求。具体环卫项目分类见图1。

图1 环卫项目分类图

(2)环卫产业链

环卫工作与城乡居民生活息息相关，环卫市场具有空间大、资产安全、发展迅速和收益稳定的特点。环卫产业从垃圾收集到处理利用全过程将涉及到不同部门及企业，产业上游涉及政府环卫部门、环卫运营公司、房产物业管理公司及环卫设备制造商;产业中游涉及市容景观养护公司、环卫设施施工企业、环卫保洁公司及垃圾清运公司等;产业下游涉及垃圾终端分类处理及再生资源回收利用等。具体详见图2。

图2 环卫产业链图

三、环卫项目现有主要问题分析

(1)建设资金问题。城市建设的发展使得人民群众对于环境卫生的要求越来越高，而垃圾分类处理的改革则催生诸如生活垃圾焚烧发电场、餐厨垃圾处理场、医疗废弃物垃圾处理场、污泥处理场等更多设施的建设需求，各地政府财政资金紧缺，急需通过市场化运作，引入社会资本来解决项目建设资金问题。

(2)存量债务问题。现各地环卫运营国有企业普遍债务率高，急需通过盘活存量资产(垃圾处理场或环卫车辆设备等)的方式来解决债务问题。

(3)运营效率问题。现国内大量环卫作业主要依靠人工清扫保洁、收运转运，效率低且成本高，环卫作业机械化率低，经营管理水平有待提升。

(4)管理模式问题。长期以来，国内环卫工作的管理部门较多，各部门对作业效果要求不一，作业模式及时间也不同，缺乏统一性和整体性，制约了整体环境卫生管理质量的提高。

(5)绩效考核问题。现国内部分区域环卫工作未建立完善的绩效考核机制，未按照环卫作业内容对环卫服务企业或政府环卫部门进行绩效考核，监管及考核的缺失也影响了环卫作业的质量和效果。

四、环卫项目运作模式

为解决上述问题，政府出台一系列政策文件，通过深化改革，创新工作方式，拓宽融资渠道，转变政府工作职能，激发市场活力，在环境卫生公共服务领域，推广鼓励采用市场化运作的模式。

大小环卫项目按照国家相关政策文件的规定可以采用不同的运作模式，具体详见图3。

图3 环卫项目运作模式图

(1)运作模式简介

PPP强调的是建立一种长期合作关系，政府需与社会资本利益共享、风险分担。

国家发展改革委《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》(发改投资〔2014〕2724号文)中首次对PPP进行了界定：“政府和社会资本合作(PPP)模式是指政府为增强公共产品和服务供给能力、提高供给效率，通过特许经营、购买服务、股权合作等方式，与社会资本建立的利益共享、风险分担及长期合作关系。”

国务院《关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》(国发〔2014〕60号文)指出：“推广政府和社会资本合作(PPP)模式。认真总结经验，加强政策引导，在公共服务、资源环境、生态保护、基础设施等领域，积极推广PPP模式，规范选择项目合作伙伴，引入社会资本，增强公共产品供给能力。”

政府购买服务则侧重于公共服务，且政府对社会公众负有供给责任。

《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》(国办发〔2013〕96号)、关于印发《政府购买服务管理办法(暂行)》的通知(财综〔2014〕96号)中都明确将政府购买服务的定义为：“通过发挥市场机制作用，把政府直接向社会公众提供的一部分公共服务事项，按照一定的方式和程序，交由具备条件的社会力量承担，并由政府根据服务数量和质量向其支付费用。”

《国务院办公厅关于政府向社会力量购买服务的指导意见》(国办发〔2013〕96号)规定政府购买服务的内容和范围为适合采取市场化方式提供、社会力量能够承担的公共服务，突出公共性和公益性。教育、就业、社保、医疗卫生、住房保障、文化体育及残疾人服务等基本公共服务领域，要逐步加大政府向社会力量购买服务的力度。

财政部发布关于印发《政府采购品目分类目录》的通知(财库〔2013〕189号)，文件对政府采购内容做了详细说明，其中“C16服务”部分中的“环境服务”内容即包含环卫项目实施服务的内容。

(2)运作模式分析

2017年5月28日，《财政部关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》(财预〔2017〕87号)，文件指出严格按照《中华人民共和国政府采购法》确定的服务范围实施政府购买服务，不得将原材料、燃料、设备、产品等货物，以及建筑物和构筑物的新建、改建、扩建及其相关的装修、拆除、修缮等建设工程作为政府购买服务项目。严禁将建设工程与服务打包作为政府购买服务项目。政府购买服务是先预算，后购买。

因大环卫项目B部分垃圾终端处理为存量或新建垃圾处理场设施，不得通过政府购买服务模式实施，同时不得将建设工程与服务打包作为政府购买服务项目，因此，对于大环卫项目，可以A+B包整体打包通过PPP模式实施;或者将A包与B包分开实施，A包采用政府购买服务模式，B包采用PPP模式。小环卫项目仅包括垃圾处理前端道路清扫保洁、垃圾收集清运等环卫作业服务，故可采用政府购买服务模式实施。若小环卫项目中包含中转站的建设或存量环卫设施设备的转让，仍可以参照大环卫项目整体打包实施或分包实施。

考虑项目运作模式、实施周期、合作期限及财政支出等因素，对两种模式的对比分析如下表1。

表1 运作模式对比分析表

五、结语

2017年财政部下发《关于政府参与的污水、垃圾处理项目全面实施PPP模式的通知》(财建[2017]455号)，要求在垃圾处理领域全面实施PPP模式。从国内环卫市场看，环卫PPP项目分布地区越来越广，南方比北方活跃，其中深圳、上海、海口等市场化程度较高的地区表现较突出。但随着模式优化和各地跟进，市场化进程由沿海向内地扩散。环卫市场化的推进，将有效提高环卫工作机械化率，提高运营管理效率，长期来看将有效降低环卫服务成本并提高环卫服务供给效率和质量。

随着5G时代的来临，深圳环卫工进入5G时代，福田区政府环卫PPP项目组建的“5G+环卫机器人编队” 将正式投入到福田街道清扫保洁工作中。这将改变市政环卫作为劳动力密集行业的面貌，提升深圳环卫工作的精细化、专业化、智能化水平。未来环卫工作管理将越来越高效，智能化作业及监管水平有效提高，环卫作业更系统规范。展望未来，环卫项目服务需求越来越高，环卫产业链趋于完善，环卫PPP项目将有更大的市场空间，并将持续引爆市场。

编辑：赵凡