EOD项目申报要点及投融资模式简析

　　一、定义

　　EOD模式是以生态保护和环境治理为基础，以特色产业运营为支持，以区域综合开发为载体，采取产业链延伸、联合经营、组合开发等方式，推动公益性较强、收益性差的生态环境治理项目与收益较好的关联产业有效融合，统筹推进，一体化实施，将生态环境治理带来的经济价值内部化，是一种创新性的项目组织实施方式。具体来看，包含三个核心要点，一是“融合”：肥瘦搭配，推进公益性生态环境治理与关联产业开发项目有效融合。二是“一体”：一个市场主体统筹实施，将生态环境治理作为整体项目一体化推进，建设运维一体化实施。三是“反哺”：在项目边界范围内力争实现项目整体收益与成本平衡，减少政府资金投入。

　　二、实施EOD模式必要性和意义

　　实施EOD模式是践行“两山”理念，加强生态环保投融资，推进生态产品价值实现，支撑深入打好污染防治攻坚战和生态文明建设的重要探索。

　　（一）EOD模式是实现发展和保护融合共生的重要方式。通过项目组织实施方式创新，以生态环境治理提升产业开发价值，以产业收益反哺生态环境治理，实现发展和生态保护融合共生。

　　（二）EOD模式是生态产品价值实现的有效路径。通过改善生态环境质量，提升产品品质，推动生态优势转化为产业优势，实现产业增值溢价，拓展生态产品价值实现方式。

　　（三）EOD模式是加强生态环保投融资的关键举措。推动生态环境治理由公益性项目转变为具有开发价值的经营性项目，为社会资本和金融机构参与生态环境治理创造条件，实现多元参与生态环境治理。

　　三、EOD模式的优势

　　1、国家开发银行等按照独立审贷、精准施策、市场化运作和风险可控原则，选择符合信贷条件的试点项目，在资源配置上予以倾斜（非绝对）。

　　2、根据项目所属行业，市场化主体资信评级、还款资金来源、信用结构等因素，给予优惠利率、延长贷款期限等信贷支持。

　　3、优先开展尽职调查、优先进行审查审批、优先安排贷款投放等。

　　4、EOD理念引领下，项目可通过PPP、ABO、投资人+等多种模式实施。

　　四、EOD模式相关政策文件

　　2016年11月，《国务院关于印发“十三五’”生态环境保护规划的通知》(国发[2016]65号):探索环境治理项目与经营开发项目组合开发模式意义。

　　2018年6月，《中共中央国务院关于全面加强生态环境保护坚决打好污染防治攻坚战的意见》：创新环境治理模式。

　　2018年8月，《关于生态环境领域进一步深化“放管服”改革，推动经济高质量发展的指导意见》(环规财[2018]86号):探索开展生态环境导向的城市开发(EOD)模式。

　　2019年1月，《生态环境部全国工商联关于支持服务民营企业绿色发.展的意见》(环综合[2019]6号):探索生态环境导向的城市开发(EOD)模式。

　　2020年3月，中共中央办公厅国务院办公厅印发《关于构建现代环境治理体系的指导意见》:创新环境治理模式，对工业污染地块，鼓励采用“环境修复+开发建设”模式。

　　2020年5月，《关于营造更好发展环境支持民营节能环保企业健康发展的实施意见》(发改环资.[2020]790号):推进商业模式创新，积极支持民营企业开展环境综合治理托管服务，参与生态环境导向开发模式创新。

　　2020年9月，《关于推荐生态环境导向的开发模式试点项目的通知》(环.办科财函[2020]489号):向各地征集生态环境导向的开发模式备选项目；《关于扩大战略性新兴产业投资培育壮大新增长点增长极的指导意见》(发改高技.[2020]1409号):探索开展生态环境导向的开发(EOD)模式等环境治理模式创新。

　　2021年4月，《关于同意开展生态环境导向的开发(EOD)模式试点的通知》(环办科财函[2021]J201号):确定36个项目开展EOD模式试点；中共中央办公厅国务院办公厅印发《关于建立健全生态产品价值实现机制的意见》:拓展生态产品价值实现模式;鼓励将生态环境保护修复与生态产品经营开发权益挂钩。

　　2021年9月，中共中央办公厅国务院办公厅印发《关于深化生态保护补偿制度改革的意见》:探索多样化补偿方式，推进生态环境导向的开发模式项目试点。

　　2021年10月，《关于推荐第二批生态环境导向的开发模式试点项目的通知》(环办科财函[2021]468号):向各地征集第二批生态环境导向的开发模式备选项目；《国务院办公厅印发关于鼓励和支持社会资本参与生态保护修复的意见》(国办发[2021]40号):提出社会资本可采取“生态保护修复+产业导入”方式，利用获得的自然资源资产使用权或特许经营权发展适宜产业。

　　2021年10月，财政部关于印发《重点生态修复治理资金管理办法》（财资环〔2021〕100号）：对山水林田湖草沙冰一体化保护和修复、历史遗留废弃工矿土地整治等生态保护修复工作给予中央预算内资金奖补。

　　2022年4月，生态环部《生态环保金融支持项目储备库入库指南（试行）》（环办科财〔2022〕6号）：要求推进适宜金融支持的重大生态环保项目谋划，建设生态环保金融支持项目储备库，并明确将生态环境导向的开发（EOD）模式项目列为支持对象。

　　2022年5月，中办国办《关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见》：提出有序发展重点生态功能区县城。

　　五、EOD模式试点申报要求

　　1、试点申报主体和实施主体为市级及以下人民政府（不含乡镇级）或园区管委会，鼓励政府或园区管委会与试点依托项目承担联合申报与实施。地市级及以上政府作为申报主体和实施主体的EOD项目,原则上投资总额不高于50亿元;区县级政府作为申报和实施主体的项目,原则上投资总额不高于30亿元。

　　2、生态环境治理与关联产业一体化实施，依托项目承担单位仅为一个市场主体。强化公益性较强，收益性较差的生态环境治理项目与收益性较好的关联产业一体化实施，以系统解决区域突出生态保护修复和环境治理问题为基础，试点依托项目之间相互关联，有效融合，且须在项目层面实现关联产业收益补贴生态环境治理投入。

　　3、依托项目均须完成项目可研批复或备案等立项工作，并提交立项证明材料。采用政府和社会资本合作模式的项目需纳入财政部或国家发展改革委PPP项目库。依托项目已完工的，侧重于EOD模式的经验总结。

　　4、EOD项目中生态环境治理内容需符合入库范围要求,重点支持基础设施好、投资规模适中、反哺特征明显、环境效益显著的试点项目。产业开发要符合国家和地方产业政策、空间管控等各项要求,项目实施中严格落实招投标、政府采购、投融资、土地、资源开发、政府债务风险管控、资产处置等各项法规政策要求,依法依规推进项目规范实施。不以任何形式增加地方政府隐性债务。

　　5、项目边界清晰，生态环境治理与产业开发之间密切关联、充分融合,避免无关项目捆绑,组合实施的单体子项目数量不超过5个。

　　6、EOD试点项目申报的负面清单

　　①试点申报与实施主体非政府或园区管委会。

　　②依托项目承担单位为多个市场主体，未实现生态环境治理与关联产业一体化实施。

　　③依托项目未完成可研批复、备案等立项工作，PPP项目未纳入财政部或国家发展和改革PPP项目库。

　　④依托项目仅为生态环境治理项目或产业开发项目，或单一资源综合利用项目。

　　⑤依托项目中生态环境治理的责任主体为企业。

　　⑥未实现关联产业收益反哺生态环境治理投入，未减少政府资金投入。

　　⑦成本收益测算超出依托项目范围，泛化项目收益，将税收和土地出让金等政府财政纳入项目收益。

　　⑧除规范的PPP项目外，运营期间涉及政府付费。

　　六、EOD项目申报前期准备和申报流程

　　1、项目包装和谋划：按照文件“确保生态环境治理与产业开发项目有效融合、收益反哺、一体化实施”的要求，首先要科学确立环境治理内容，其次是合理谋划关联产业项目。

　　2、申报资料准备：项目可行性研究报告、EOD项目入库实施方案。

　　3、相关审批手续准备：确定实施主体，完成项目备案申请及立项手续等。

　　4、申报流程：实施主体将拟入库EOD项目实施方案及可研报告、立项手续、承诺函等报至县级及以上生态环境部门，由其通过该系统线上申报至省级生态环境部门→省级生态环境部门经组织专家论证评估，并出具项目论证评估意见后，由线上提交生态环境部→生态环境部组织专家论证同意后准予进入“生态环保金融支持项目储备库”。

　　七、EOD适宜的项目应用领域

　　2022年4月11日，《生态环保金融支持项目储备库入库指南（试行）》（环办科财〔2022〕6号），入库项目应属于以下领域：

　　1、大气污染防治。包括北方地区冬季清洁取暖、挥发性有机物综合治理、工业企业深度治理、工业企业燃煤设施清洁能源替代、重点行业超低排放改造、重点行业清洁生产改造、锅炉综合治理、涉气产业园区和集群大气环境综合整治、高排放机动车淘汰换新、船及非道路移动源排放治理、典型行业恶臭治理、重污染天气应对能力建设等。

　　2、水生态环境保护。包括黑臭水体治理、污水处理设施与配套管网建设改造、污水处理厂污泥处理处置、污水再生及资源化利用、工矿企业和医疗机构水污染治理、工业园区水污染治理、船舶港口水污染治理、水体内源污染治理、流域水生态保护修复、流域水环境综合治理、河湖生态流量保障、重点湖库富营养化控制、河湖生态缓冲带修复、天然（人工）湿地生态系统保护与建设、水源涵养区保护、饮用水水源地保护、入河排污口整治及规范化建设等。

　　3、重点海域综合治理。以渤海、长江口-杭州湾、珠江口邻近海域为重点，包括海水养殖环境整治、入海排污口及直排海污染源整治、船舶港口污染防治、亲海岸滩环境整治、海洋生态系统保护修复、美丽海湾示范建设等。

　　4、土壤污染防治。包括建设用地土壤污染风险管控、建设用地土壤污染修复、农用地工矿污染源整治、工矿企业重金属治理、历史遗留重金属污染区域治理、化学品生产企业及工业集聚区地下水污染风险管控、矿山开采区及尾矿库地下水污染综合治理、危险废物处置场及垃圾填埋场地下水污染防治、依赖地下水的生态系统保护、地下水型饮用水水源地保护、重点污染源防渗改造、废弃井封井回填等。

　　5、农业农村污染治理。包括农村污水处理和资源化利用、农村垃圾治理、农村黑臭水体整治、废弃农膜回收利用、秸秆综合利用、畜禽与水产养殖污染治理和粪污资源化利用、种植业面源污染治理、农村生态环境综合整治等。

　　6、固废处理处置及资源综合利用。以“无废城市”建设项目为重点，包括城乡生活垃圾收集与处理处置、餐厨垃圾收集与资源化利用、危险废物及医疗废物收集与处理处置、矿产资源（含尾矿）综合利用、废旧资源再生利用、农业固体废物资源化利用、工业固体废物环境风险管控、工业固体废物无害化处理处置及综合利用、建筑垃圾和道路沥青资源化利用、包装废弃物回收处理等。

　　7、生态保护修复。重要生态系统保护和修复、山水林田湖草沙冰一体化保护和修复、矿区生态保护修复、采煤沉陷区综合治理、生物多样性保护及荒漠化、石漠化、水土流失综合治理等。8、其他环境治理。生态环境风险防控、放射性污染防治、噪声与振动污染控制、生态环境监测与信息能力建设等。

　　八、EOD项目的三大落地方式

　　1、PPP

　　在政府财政支出额度较大，但支出额度未超过财政部规定的上限，且项目实施不紧迫的区域，EOD模式可采用PPP方式实施项目。

　　2、ABO

　　在政府财政支出额度较大，但支出额度未超过财政部规定的上限、但项目实施紧迫的区域，EOD模式可采用ABO方式实施项目。ABO模式，一般指授权(Authorize)—建设(Build)—运营(Operate)模式，由政府授权单位履行业主职责，依约提供所需公共产品及服务，政府履行规则制定、绩效考核等职责，同时支付授权运营费用。

　　3、“流域治理+片区开发”

　　在政府财政支出额度超过财政部规定的上限、项目实施紧迫，但土地市场较为活跃的区域，EOD模式可采用“流域治理+片区开发”方式实施项目。

　　九、EOD融资筹措方式

　　EOD项目涉及生态修复、环境景观打造等公共领域的工程，投资额较大，对项目实施主体的资金筹措能力提出了更高的要求。考虑到EOD项目的公共产品属性及部分生态产品的经济属性，财政补贴支持及绿色金融的支持是当前EOD项目的重要资金来源。由于EOD模式的特殊各地也在探索政府债券、政府投资基金、政府与社会资本合作（PPP）、组建投资运营公司、开发性金融、环保贷等多元化投融资筹措路径

　　1、政府债券模式。是最容易实施，且落地性最强的投融资模式。其核心优势在于：一是项目收入可以作为专项债券的还款来源；二是成本低和期限长，这是政府债券最核心的优势；三是筹集资金成功率高；当然，政府债券也存在着一定的不足，即发行金额有限，受本省整体债务水平调控影响，通常情况下，难以覆盖某地区生态环境项目（或是其他项目）的总投资额。

　　2、政府投资基金与投资运用公司模式。将两种模式一并论述，是由于无论是设立基金的模式还是直接股权出资成立公司的模式，本质相同，上述两种模式都是针对投资主体的合作形式和项目资本金的充实而言的。实践中，两种模式下都将可能出现两种情形：一是当社会资本方不参与的情况下，所在地政府及本地国有控股企业自行出资设立基金或者直接组建公司；二是社会资本方参与的情况下，共同进行投资。两种情况从投资理论上并没有区别，但是，在实践中，若有社会资本方参与，则投资回报机制必须健全，即要明确满足投资人的投资收益；如果仅有本地政府和本地国有企业参与，则通常作长远考虑，并且可以以超出本项目的综合收益作为投资收益不足的补充。

　　3、开发性金融、环保贷款。开发性金融与环保贷通常将以创新型贷款的形式得以应用。但是，无论哪种创新型贷款模式，仍然要遵循贷款的风控审批原则。

　　（1）资本金角度。仍要项目具有相应的资本金，因此，创新型贷款模式实际上在很大程度上是和前述的政府投资基金与投资运营公司模式共同合作使用的。

　　（2）贷款收益测算角度。项目贷款的收益应能够覆盖本息。此时需要分两种情况考虑，一是贷款主体为本地国有企业时，项目收益通常可以超出本项目而考虑企业的综合收益；二是若贷款主体为本地国有企业与社会投资人的合资公司，则贷款时的收益测算通常仅考虑本项目收益（除非是各方成立的合资公司还有其他项目，否则将不可能合并在一起进行测算）。

　　（3）担保措施角度。一是贷款主体为本地国有企业，则本地国有企业自行担保；二是贷款主体为本地国有企业与大型社会资本（通常为央企、上市公司）组建的合资公司，此时社会资本方将可能存在一定的不提供担保的风险；三是贷款主体为本地国有企业和一般类型的社会资本，社会资本方的担保能力可能得不到贷款银行的认可。

　　十、EOD项目回报资金来源及路径

　　在EOD的总体框架下，各地对于资金来源的探索始终未曾停歇，环保+产业开发、环保+城市运营、环保+生态旅游、环保+乡村振兴等不同的组合交易框架均有所体现，就回报的整体逻辑，主要有以下几个反面：

　　1、土地溢价。通过EOD项目的实施，提升周边土地价值，增加土地出让收益。

　　2.产业反哺分成收益。最直接、最合规的回报就是找到项目自身的价值，例如林权、水权、碳权、绿证的价值开发，针对光伏发电、风力发电、抽水蓄能电站等有显著碳减排效益的行业，可开发绿色金融专属产品，延伸太阳能建筑一体化、农光互补、渔光互补、其他分布式能源多能互补等，提高综合收益。

　　3、资源补偿及对价。目前较为明确的资源渠道主要为建材资源（砂石料等）及矿场资源。

　　4、经营性收入（供排水、物业等）及其他收入（如文旅、康养收入等）。

　　5、政府购买服务。

　　6、股权转让所得。

　　十一、相关注意事项及建议

　　1、减少政府资金投入，力争实现政府资金“零投入”，也即“资金平衡“。

　　2、可能的创新点（政策突破点）：项目招投标方式、政府采购方式、投融资方式、土地一二级联动或补偿、资源开发及补偿方式、空间管控及调整、资产处置方式等有关法规政策。

　　3、在谋划EOD项目平衡资金来源时，可以考虑以下几个方面：一是定向支持农业农村可生态保护的土地出让收益；二是本地政府根据项目区域财政收入增长情况给予授权实施企业专项支持；三是国家关于生态环保项目的专项补贴资金；四是本地政府设立生态环保基金用于支持EOD项目；五是考虑土地指标、碳排放指标等交易收入；六是项目自身的经营性收益。但是在实际操作中需要结合项目个性特点和区域资源禀赋，合理设计平衡资金来源。

　　十二、EOD项目案例分享

　　（一）蓟运河（蓟州段）全域水系治理、生态修复、环境提升及产业综合开发EOD项目

　　该项目的创新性在于在国内首次将EOD模式应用到整个流域生态环境治理中，积极践行“生态优先、绿色发展”的理念，是“绿水青山就是金山银山”理论对生态价值转化路径的探索。项目工期为20年，中标额约为65亿元。已顺利确定了社会资本方，进入项目执行阶段。

　　生态需求：全面改善蓟运河（蓟州段）全流域的生态环境，提升环境承载能力。

　　项目内容：主要包含水资源配置、蓄滞洪区综合整治、水污染防治、河库水系统综合整治和生态修复、山区水土流失保护、流域智慧化管理等七大工程，导入中国疏浚博物馆、国际会议中心、培训中心、国匠城、大型文旅及康养基地等产业综合开发项目。

　　融资方式：采取PPP商业模式，确定合法投资建设主体，与政府指定的平台公司依法成立流域投资公司。项目回款来源主要包含了水系综合治理专项资金、土地资源收益、经营性资产收益、政府购买生态服务、多元产业收益与股权转让所得。

　　价值实现。破解地区发展中环境治理与资金需求的矛盾，发挥政府和央企各自优势，促进资源和资本结合，实现企业投资环境改善，环境改善提升资源价值，资源溢价反哺环境建设的良性循环，打通了资源变资产，资产变资本的生态价值转换路径。

　　（二）云南滇中新区小哨国际新城

　　云南滇中新区小哨国际新城水生态环境建设及综合开发利用EOD项目及配套基础设施建设项目，项目总投资为83亿元。项目建设地点位于昆明市区东北角的小哨片区，距离主城区36公里，靠近长水国际机场，紧邻小龙高速、昆嵩高速，国道G320穿境而过。项目实施范围为干沟河、花庄河、花庄河水库、八家村水库河道沿岸刚性绿线和城市蓝线范围以及04组团。具体包括以下建设内容：1、EOD项目：1）水生态环境治理工程。2）云药产业园建设工程。3）4号路建设工程。2、配套基础设施建设：1）2、3、5号路建设工程 2）纵一、纵二、纵三路北延长线建设工程

　　项目招标范围为负责云南滇中新区小哨国际新城水生态环境建设及综合开发利用EOD项目及配套基础设施建设项目投资、融资、建设、运营维护和移交的社会投资人，项目资金来源为政府投资（含专项债）+企业自筹+市场化融资。项目主要采用EOD模式组织运作，实施“三河两库”水生态综合治理与环境修复工程，补齐生态环境短板，同时规划生态友好型的、有助于水生态环境持续改善的生物医药种植与加工产业作为反哺产业，促进产业开发与生态环境治理有效融合，从而实现生态产业化和产业生态化。

编辑：徐冰冰