深度丨垃圾焚烧发电国补竞争配置及央地分担详解

在去年发布的系列文件中，将生物质发电项目按照并网发电时间，以2020年1月20日（4号文发文时间）为界，分为“存量项目”和“新增项目”。而从之后发布的文件内容来看，“存量项目”的管理方式基本没有发生过多改变，核心在于加快了存量项目进入补贴名单的进程。而后出台的文件则主要针对“新增项目”提出了新的管理模式。

较大的改变包括以下几个方面：

以收定支

新增项目的国补金额与存量项目分割管理。年度新增补贴额是根据当年可再生能源电价附加费的增收额的一定比例来进行确定。这样的管理方式好处之一在于打破了原有排队项目较多导致新项目入补遥遥无期的窘境，但同时带来了每年新增补贴额的不确定性。由于“十三五”期间垃圾焚烧行业发展迅猛，出现了大量新项目，新增补贴额能覆盖这些项目的多少比例成为了行业内的热议话题。

中长期规划

进入补贴名单的项目申报条件中强调项目需纳入国家、省级专项规划，未纳入的垃圾焚烧项目原则上补贴由地方自行解决。

关于专项规划，在早前的文件中已有充分铺垫，作为避免造成地方政府不必要债务风险的重要抓手，中长期规划以及项目可行性研究中应对建设规模的测算（包括对未来发展的超前规划）做合理把握。根据E20研究院统计，目前31个省（自治区、直辖市）中，已出台省级中长期规划文件的达到22个。

垃圾处理收费制度

进入补贴名单的另一项必须要求是垃圾焚烧发电项目所在城市已实行垃圾处理收费制度。在绝大多数已实行垃圾处理收费制度的城市中，收到的垃圾处理费采取“收支两条线”的管理方式，主要用于弥补城市垃圾末端处理（焚烧、填埋等）的成本。严格来看，将收费制度设定为必须，有一定在为未来垃圾焚烧国补完全退出做准备的意味，但这还需要进一步完善收费制度使其能够完全覆盖垃圾处理成本及社会资本的合理盈利水平。

对于垃圾处理收费制度，E20研究院近几年持续呼吁应由政府端推进、完善生活垃圾处理收费机制，按照补偿成本并合理盈利的原则，逐步形成覆盖全成本、分类、分阶梯计价的收费机制。如此形成以“污染者付费”为原则的闭环机制，居民及非居民缴付的垃圾处理费直接用于支付末端生活垃圾处理设施，类似于污水处理费机制。而这一内容也在《国家发展改革委关于创新和完善促进绿色发展价格机制的意见》（发改价格规〔2018〕943号）、《国务院办公厅关于印发“无废城市”建设试点工作方案的通知》（国办发〔2018〕128号）、《关于印发<城镇生活垃圾分类和处理设施补短板强弱项实施方案>的通知》（发改环资〔2020〕1257号）等多部文件中反复提出。但目前来看推进存在一定难度，各地实施效果不一，真正实现成本覆盖、分类计价的寥寥无几，仍需各地进一步研究探索。

以上三部分内容均在此次1190号文件中得以保存延续。以下为此前1421号文中提及但未明确操作方式的细节补充：

新增项目再划段

此次1190号文件中对进入补贴名单的项目进行了再次划段分类。

申报2021年中央补贴的生物质发电项目分为非竞争配置项目和竞争配置项目。2020年1月20日（含）以后当年全部机组建成并网但未纳入2020年补贴范围的项目及2020年底前开工且2021年底前全部机组建成并网的项目，为非竞争配置项目；2021年1月1日（含）以后当年新开工项目为竞争配置项目。

首先需要明确的是，无论“竞争”还是“非竞争”配置，前文提到的专项规划、垃圾处理收费制度两条要求都是必须满足的。

第二，此次1190号文件虽然不再着重强调“新增项目”与“存量项目”概念，但按照之前文件中的要求，2021年1月20日以后并网发电的为“新增项目”，因此此次1190号文件针对的是“新增项目”，存量项目不受此次文件影响。

第三，划段的基准时间是2021年1月1日，也是此前1421号文中提出通过竞争方式配置并确定上网电价的时间点。1190号原文中描述虽然复杂，但仍是对1421号文中提出的内容的延续，仅是对这部分项目的涵盖范围进行充分明确。主要原因在于，2020年11月，国家发展改革委办公厅 国家能源局综合司曾发布《关于公布2020年生物质发电中央补贴项目申报结果的通知》（发改办能源〔2020〕865号），其中公布了1421号文中明确的2020年中央新增补贴资金额度15亿元的补贴项目。公布的项目中包括垃圾焚烧发电项目46个，涉及的最晚并网发电时间为2020年7月17日。由于此前1421号文中提出按项目全部机组并网时间先后次序排序，并网时间早者优先，直至入选项目所需补贴总额达到2020年中央新增补贴资金额度15亿元为止，因此在7月17日以后并网发电的垃圾焚烧项目未能纳入2020年的补贴目录。但1421号文中也提到未纳入2020年中央补贴规模的已并网项目，结转至次年依序纳入。此次1190号文中将这部分项目归为非竞争配置项目，与之前已经纳入2020年补贴目录的项目按照相同标准操作。最后一部分2020年底前开工的项目，也符合此前在1421号文中提出的2021年1月1日前开工建设这一标准，因此也归为非竞争配置项目，但是增加了建设周期的要求为2021年底并网发电。

总体来看，此次竞争与非竞争配置项目的划段是按照1421号文中逻辑，基本清晰无疑义。

央地分担

而另一个划段基准时间点位2020年9月11日（1421号发文时间）前并网发电。1421号文中首次提出了补贴资金由中央地方共同承担，分地区合理确定分担比例，中央分担部分逐年调整并有序退出。但并未明确实际操作方法，这也是本次1190号文件中具体提出的细化部分内容之一。

编辑：李丹