李金惠：新《固废法》下固废行业发展的机遇与挑战

　　一个产业的发展最重要的是通过立法来保障行业发展过程当中的政策、资金、科技等等方面的支持。作为自始至终参与《固废法》的修订过程的亲历者，清华大学环境学院教授、巴塞尔公约亚太区域中心执行主任、中国环保产业协会固体废物处理利用专业委员会副主任兼秘书长李金惠在2020年(第十四届)固废战略论坛上与参会嘉宾分享了新《固废法》下固废行业发展的机遇与挑战。

李金惠

　　首先，李金惠教授对《固废法》的修改历程进行了回顾。

　　《固废法》自1995年颁布以来，历经2次修订和3次修正，逐步由防治环境污染和保障人体健康向维护生态安全、推进生态文明建设、促进经济社会可持续发展的方向发展。

　　2004年修订：主要是解决我国工业化和城市化进程中出现的固体废物产生量持续增长、处置能力明显不足、处置标准不高、管理不严格、大量农村固体废物未得到妥善处置、废弃电器电子产品等新型固体废物造成新的污染等问题;

　　2013年修正：生活垃圾处置设施和场所的关闭、闲置、拆除问题，变更核准的主管部门层级;

　　2015年修正：针对固体废物进口问题;

　　2016年修正：一是关闭、闲置或者拆除生活垃圾处置的设施、场所的核准部门问题;二是取消了危险废物省内转移的审批核准手续;

　　2020年修订：依法推动打好污染防治攻坚战的迫切需要，旨在健全生态环境保护法律制度，用最严格的制度和最严密的法治保护生态环境。

　　本次修改的主要内容如下：

　　一是，明确固体废物污染环境防治坚持减量化、资源化和无害化原则。

　　二是，强化政府及其有关部门监督管理责任。明确目标责任制、信用记录、联防联控、全过程监控和信息化追溯等制度，明确国家逐步实现固体废物零进口。

　　三是，完善工业固体废物污染环境防治制度。强化产生者责任，增加排污许可、管理台账、资源综合利用评价等制度。

　　四是，完善生活垃圾污染环境防治制度。明确国家推行生活垃圾分类制度，确立生活垃圾分类的原则。统筹城乡融合发展，加强农村生活垃圾污染环境防治。规定地方可以结合实际制定生活垃圾具体管理办法。

　　五是，完善建筑垃圾、农业固体废物等污染环境防治制度。建立建筑垃圾分类处理、全过程管理制度。健全秸秆、废弃农用薄膜、畜禽粪污等农业固体废物污染环境防治制度。明确国家建立电器电子、铅蓄电池、车用动力电池等产品的生产者责任延伸制度。加强过度包装、塑料污染治理力度。明确污泥处理、实验室固体废物管理等基本要求。

　　六是，完善危险废物污染环境防治制度。规定危险废物分级分类管理、信息化监管体系、区域性集中处置设施场所建设等内容。加强危险废物跨省转移管理，通过信息化手段管理、共享转移数据和信息，规定电子转移联单制度，明确危险废物转移管理应当全程管控、提高效率。

　　七是，健全保障机制。增加保障措施一章，从用地、设施场所建设、经济技术政策和措施、从业人员培训和指导、产业专业化和规模化发展、污染防治技术进步、政府资金安排、环境污染责任保险、社会力量参与、税收优惠等方面全方位保障固体废物污染环境防治工作。

　　八是，严格法律责任。对违法行为实行严惩重罚，提高罚款额度，增加处罚种类，强化处罚到人，同时补充规定一些违法行为的法律责任。比如有未经批准擅自转移危险废物等违法行为的，对法定代表人、主要负责人、直接负责的主管人员和其他责任人员依法给予罚款、行政拘留处罚。

　　在修订的过程当中，大家可以看到新的一些内涵。李金惠强调，通过数次修订，可以看出长效机制开始逐步建立，最终修订成型的《固废法》中，有些延续了原来的机制，有些是新的机制。用最严格的制度来确保我们生态环境质量得以改善，比如，与过去处罚的力度相比，在惩罚机制方面大大增加了违法成本。这里面有几个方面的主要修改内容，有些是大家认为过去法律好像只是翻版，但在新的条件下达到了新的共识。我们讲的减量化、资源化、无害化的原则，过去是从《固废法》中总结出来的原则，在人大讨论时有一定争议，最后修订的结果是在法律中明确提出，仍然沿用了此原则，并不是说减量化、资源化过程就不需要无害化，而是体现了哲学的思维方式，去考虑固体废物主体的污染防治原则。

　　还有洋垃圾禁令的制度，工业固废污染防治的制度等。过去对工业固废的管理没有什么手段，现在有排污许可证，这种新的制度的建立，其实给工业固体废物管理增加了一个非常大的商机。新《固废法》将生活垃圾分类制度，农业废弃物、建筑垃圾这一类也纳入到固体废物的法律体系当中。在危险废物管理方面，继续深化，提出了相关的保障机制。最后是一个法律上的要求的强化。整体来说，这次修订，大家可以看到的是一个大范围的修订，因为它涉及到主要章节的一些大的变动，条款从九十多条到一百二十多条，除了修改，还有将近50%的增加的条款比例，这在其它法律当中是不太常见的。以下讲讲修订的原则。

　　新《固废法》修订的主要原则如下：

　　• 坚持以人民为中心的发展思想，贯彻新发展理念。

　　• 突出问题导向，总结实践经验，回应人民群众期待和实践需求。

　　• 健全固体废物污染环境防治长效机制。

　　• 用最严格制度最严密法治保护生态环境。

　　其次，李金惠对本次《固废法》修订对产业的影响做了深入浅出的分析。

　　在法律当中有时没有具体的要求，但有明确的原则，也在一定程度上代表了这个领域发展的方向。

　　比如突出了“绿色”的方向，包括生产过程和生活过程。如前所述，“无废城市”建设就是生产过程加生活过程发展的模式变化。再如，明确提出“三化”原则。过去提到的是污染者依法负责，或者污染者负担的原则，但如果这个原则没有法律可依据的时候，其实存在一定问题。但是新固废法采用污染担责原则，不管是什么样的环节，责任人从产生到最终的处置，中间有很多环节，产生者都应承担相关责任。这个责任机制的建立其实给了产废单位压力，不能通过拍卖或者其他手段，把一些废物交给处理能力比较差的单位进行处理来降低成本。另外，地方政府责任机制强化建立起来了，作为一个目标责任制和考核评价制度的内容放进来了。过去在医疗废物的处理里面提到过地方政府的责任，但没有哪个地方政府受到处分，在其他的法律里面很少有这方面的纳入考核的，区域联防联控。这是一个新的机制，面对大区域协同，例如京津冀、长三角、珠三角地区，还有很多问题需要去解决。部门职责也更明确了，不会是像过去说九龙治水一样的，难以协调。在国务院领导下，很多部门的协同管理，将责任加以明确，也说明固废领域涉及到的管理复杂程度也是越来越高。从“无废城市”建设当中可以看到是18个部委来参与的，也是表明固废领域的复杂性。李金惠教授表示，标准体系建设是我国固废产业领域一个最大的短板，这个短板，政府的推动是很重要的，产业界的推进也很关键，因为靠国家资金来完善我们的标准体系无疑是杯水车薪。产业界把自己遇到的问题搞清楚，形成标准化的体系，最后为行业的发展服务，可能是一个方向，希望产业界主持、参加或者支持相关标准的研究。信息平台，自主验收是给企业一个松绑。政府相信企业，但是需要企业将信息公开，相信将来信息公开之后，对整个社会的发展将有望带来一个根本上的变化。最后在跨地区转移方面，有点类似于像巴塞尔公约的管理机制，应用到我们国内了。还有一个进口废物的制度，把我国过去做的一些比较好的实践纳入到法律框架里面来。信用制度对产业界来说是好的，做得好的企业应该受到表扬。就像E20环境平台每年的活动都有很多环境企业积极参与，包括一些评奖等等，都是从行业的角度来推动一些守信用企业发展的模式。这是从法律层面一些主要的变化。

编辑：赵利伟