环卫市场化的初步探索与实践

近年来，垃圾分类在全国开展的如火如荼，成为公众茶余饭后热议的话题。同时，随着环卫一体化的推进，环卫项目也从垃圾后端处理逐渐向垃圾分类收运、道路清扫保洁等前端延伸。本文将对环卫市场化进程中的关键问题和实践经验进行讨论。

环卫是什么？什么是环卫市场化？

环卫是环境卫生的简称。1997年2月建设部发布的《城市环境卫生质量标准》中，将环境卫生管理内容分为道路清扫和保洁，生活垃圾收集、运输和处理，粪便收集、运输和处理，主要公共场所环境卫生四个部分。2006年1月建设部发布的《中国城乡环境卫生体系建设》中，城乡环境卫生体系是为有效治理城乡生活废弃物、为人民群众创造清洁、优美的生活和工作环境而进行的有关生活废弃物的清扫、保洁、收集、运输、处理、处置、综合利用和社会管理等活动的总称。

环卫行业市场化可以理解为将环卫服务的供给由政府主管单位转移给社会力量，最终达到提升环卫服务效率和质量的目的。

环卫市场化的必要性

1.服务成本高，财政资金紧缺

政府主管部门在财政资金有限的情况下，很难满足公众不断提高的对环境卫生的需求。为了追求社会效益最大化，政府方不得不投入大量财力、物力和人力，财政压力日渐增加。引入社会力量进入环卫行业是解决这一问题的有效途径。

2.竞争机制弱，服务质量参差不齐

传统环卫行业的公共服务具有天然的垄断性，由于缺乏竞争，供给服务的一方改善服务质量的动力不足。通过环卫市场化，引入竞争机制，在市场经济规律的调节下，受服务群体可以在同等条件下享受到更高质量的服务。

3.管理机制乱，权责不清

环卫管理当前存在作业标准不一，职责不清等现象。在环卫市场化的过程中，政府决策与执行职能相互分离，这种独立性可以使政府和市场发挥各自的优势，转变政府职能，激发市场活力。

环卫市场化的可行性

1.环卫市场化配套政策加速推进

十八大政府工作报告中明确了我国服务型政府的定位，自此公共服务市场化改革全面开启。随后出台的《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》、《政府购买服务管理办法（暂行）》等文件，进一步为公共服务市场化提供政策支持。

2.环卫市场化前景广阔

根据住建部发布的《2017年城乡建设统计年鉴》，截至2017年底，全国城市道路清扫保洁面积为842,048万平方米，生活垃圾清运量为21,521万吨，公共厕所数量为136,084座。县城道路清扫保洁面积为247,581万平方米，生活垃圾清运量为6,747万吨，公共厕所数量为45,808座。

按照城市道路清扫保洁10元/㎡，县城道路清扫保洁5元/㎡，城市垃圾清运75元/吨，县城垃圾清运35元/吨，城市公厕管理10万/座/年，县城公厕管理5万/座/年的标准，计算得到2017年我国环卫市场空间约为1310亿元。据此口径按年平均6%的增长率保守估计，预计到2020年环卫空间可达1560亿元（见下图），巨大的市场潜力为环卫行业的市场化提供了现实可行性。

图 环卫行业市场空间持续增长

3.社会资本进入意愿较强

随着民众对环境卫生要求的提升，很多企业也看到了环卫行业市场化广阔的前景和商业利益。政府有意愿引入社会力量，社会资本也有意愿进入环卫市场，政企合作的结果将是双赢。

环卫市场化模式和实践

1.政府购买服务

环卫项目本质上属于劳动密集型，这种特点决定了与政府购买服务模式的适配性。2013年《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》发布，明确要求在公共服务领域更多利用社会力量，加大政府购买服务力度。自此，通过政府购买服务方式，各地环卫市场化力度明显加强。

2.PPP模式

2014年起，国家在基础设施和公共服务领域大力推广PPP模式，目前各地环卫PPP项目数量明显增多。与传统的政府购买服务相比，PPP项目具有投资规模较大、合作期限较长、付费与绩效考核挂钩等特点：

（1）投资额明显提高。与政府购买服务不同的是，环卫PPP项目大多包含建设内容，环卫PPP项目的投资额明显提高。

（2）合作期限长。政府购买服务模式下的环卫市场化项目，合作年限多为3年或5年，而环卫PPP项目均在10年以上（含10年）。这种长期的合作关系要求政府更为谨慎选择合适的社会资本。

（3）强调绩效付费，且多为按年度付费。环卫PPP项目更加突出绩效考核的重要性，必须严格遵从财政部有关可用性付费和绩效付费的要求。

3.环卫市场化的实践经验

环卫市场化项目在实践中已有不少案例，大岳在此领域也积累了不少经验，近期实施的部分项目包括武威市环卫一体化及静脉产业园PPP项目、沈阳市大东区环卫作业PPP项目、天津市东丽无瑕街道环卫一体化项目等。

4.重点问题关注

（1） 环卫作业市场指导价的制定

在项目实施过程中，我们发现部分政府部门对环卫作业价格的调控不合理。有的片面追求降低财政支出，选择最低价中标，这可能导致环卫工人待遇低，项目质量差等不良后果。对于这种情况，咨询机构更应该发挥自己的专业能力，合理测算环卫作业各环节的成本价，制定科学的招标控制价，为政府部门的决策提供合理化建议。

（2） 原有环卫工人的安置

在环卫市场化项目中，原有的环卫工人一些是劳动合同关系，另一些则具有事业编制身份，如何妥善的安置人员是保证项目顺利推进的关键之一。在设计环卫项目市场化方案时，必须因地制宜、因时制宜，充分考虑政府、企业和员工的利益，保证人员的平稳过渡。

（3） 环卫资产的处置和接收

编辑：赵凡